自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策研究

鄧志彪

摘 要 當前我國自然保護區(qū)的發(fā)展，受到迅速發(fā)展的社會經(jīng)濟的巨大沖擊。如何推進自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，是一個管理難題。基于此，介紹自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策的重要性，分析自然保護區(qū)管理過程中存在的問題，并基于可持續(xù)發(fā)展理論，分析自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策的制定辦法，以提高自然保護區(qū)發(fā)展的可持續(xù)性，從而全面提高我國生態(tài)環(huán)境的保護水平。

關鍵詞 自然保護區(qū);可持續(xù)發(fā)展;管理政策

中圖分類號：X36 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.06.081

工業(yè)革命與信息革命的開展，加速了地球生態(tài)環(huán)境惡化。人類設立自然保護區(qū)的初衷，就是在日益惡化的環(huán)境中為人類的生存與繁衍保留一些原始地貌的土地，保護生物的多樣性。然而，自然保護區(qū)每年需要投入大量的人力、物力、財力進行管理，而自然保護區(qū)自身的經(jīng)濟效益，始終是困擾著其發(fā)展可持續(xù)性的重要因素。如何推行自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策，是擺在相關工作部門面前的重要課題。

1 自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策的重要性

世界環(huán)境保護組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全球共有超過30 000處自然保護區(qū)。在這些自然保護區(qū)中，動物和植物可以按照原本的生活方式生存，生態(tài)環(huán)境和生物鏈也基本按照原本的生物架構維持[1]。目前，全世界的自然保護區(qū)數(shù)量還在持續(xù)增長。設置自然保護區(qū)能夠提高人類對環(huán)境變化的了解程度，保護生態(tài)資源的多樣性，保護物種，為子孫后代留存財富。當前，自然保護區(qū)的經(jīng)管理方式主要是自主經(jīng)營，政府只是起到監(jiān)督管理與政策支持的作用。但是，目前的自然保護區(qū)管理已經(jīng)向生態(tài)保護圈的方向發(fā)展，管理的開放性、多樣性、融合性程度加強，要求管理者提高可持續(xù)管理的能力[2]。

因而，在這樣的環(huán)境下推行自然保護區(qū)的可持續(xù)管理政策，主要有以下3方面意義：1）提高自然保護區(qū)的營收能力，保障管理部門有充足的資金安排日常的管理活動，尤其是增進很多貧困地區(qū)自然保護區(qū)的營收能力;2）提高自然保護區(qū)管理的科學性，增強管理者的科學意識與可持續(xù)意識，減少營收創(chuàng)收活動對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，提高自然保護區(qū)管理與監(jiān)督執(zhí)法活動的科學性與合理性;3）促進自然保護區(qū)的標準化與規(guī)范化經(jīng)營，保障其經(jīng)營管理活動有秩序進行，提高自然保護區(qū)與周圍環(huán)境的整體性，提高自然保護區(qū)的教育功能與社會功能。

2 自然保護區(qū)管理過程中存在的問題

自然保護區(qū)的發(fā)展過程中，可持續(xù)性嚴重不足，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

1）目前我國自然保護區(qū)的環(huán)境保護體制與經(jīng)濟發(fā)展的速度與水平相比較為滯后，存在管理錯位現(xiàn)象，導致一些自然保護區(qū)的發(fā)展經(jīng)費嚴重不足[3]。我國正處于改革開放攻堅克難的階段，一些自然保護區(qū)在市場化浪潮中迫于自養(yǎng)壓力，只重視經(jīng)營而疏于管理，出現(xiàn)了很多營收創(chuàng)收不規(guī)范的現(xiàn)象。

2）我國自然保護區(qū)主要采用單方管理的管理制度，管理的主體主要是政府的有關經(jīng)營部門，與自然保護區(qū)的發(fā)展密切相關的企業(yè)、民眾、社會組織在管理中集體失聲，給具體的管理政策執(zhí)行帶來了很大難度。一些自然保護區(qū)存在明顯的無分類管理現(xiàn)象，導致管理的約束和失控現(xiàn)象并存。

3）我國對自然保護區(qū)的資源利用水平較低，一些自然保護區(qū)仍然以單一的保護手段為主，忽視了對自然保護區(qū)資源的開發(fā)與利用，導致政府的管理壓力逐年增加，導致自然保護區(qū)成為很多地方政府的負擔而不是財富。

3 制定科學的管理政策，推動自然保護區(qū)的可持續(xù)管理發(fā)展

3.1 加快自然保護區(qū)的管理體制改革

3.1.1 建設分級管理制度

加快自然保護區(qū)的管理體制改革，地方政府要將自然保護區(qū)的發(fā)展區(qū)與自身的經(jīng)濟建設目標整合，提高本地經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，為自然保護區(qū)“造血”。一方面，政府要改變目前自然保護區(qū)管理過程中權責不清的現(xiàn)象，將自然保護區(qū)的管理權限完全交付給管理機構，并建立保護地管理體制模式序列。按照“意見征詢—意見統(tǒng)一—協(xié)議簽訂—設立共管機構—責任轉移”的流程，加速現(xiàn)代化自然保護區(qū)共同管理體制的建立。另一方面，政府要將自然保護區(qū)的發(fā)展納入年度經(jīng)濟計劃，按照資源整合、資源配置、資源優(yōu)化等模塊，科學管理自然保護區(qū)的資源。

3.1.2 提高自然保護區(qū)管理的統(tǒng)一性

加快自然保護區(qū)的管理體制改革，政府要積極發(fā)揮自身的協(xié)調(diào)能力與溝通作用，為不同的企業(yè)、群眾組織、社區(qū)組織之間架設溝通的橋梁。要正確看待政策調(diào)整作用，進行綜合配套的政策改革，提高政策指定的整體性與統(tǒng)一性。新出臺的政策要盡量考慮原有的管理政策，吸收原有政策的經(jīng)驗教訓，避免頻繁的政策更改，給每一道管理政策一定的適用期限，通過協(xié)調(diào)多方利益主體的關系，為政策的執(zhí)行掃清障礙。此外，改進自然保護區(qū)現(xiàn)有的人員編制，根據(jù)保護區(qū)的自身條件，有選擇地推行公務員制度，提高管理人員與運行維護人員的穩(wěn)定性，提高自然保護區(qū)政策執(zhí)行的連續(xù)性。

3.1.3 引入市場競爭機制

加快自然保護區(qū)的管理體制改革，自然保護區(qū)的管理部門要加快自身的市場化制度建設，引入市場競爭機制，使自然保護區(qū)重新煥發(fā)出生機和活力。按照國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)的管理等級，明確保護區(qū)的管理職責，按照不同的管理政策進行市場化改革。合理制定自然保護區(qū)的門票價格，改善自然保護區(qū)的服務，提高對旅游資源的開發(fā)利用效率。在這種市場化的經(jīng)營改革中，自然保護區(qū)要重視強化保護管理職能，提高監(jiān)督與管理在市場化經(jīng)營中的作用，加強對本地企業(yè)、政府部門以及社會組織之間的合作，尋找更多的合作伙伴，緩和與社區(qū)之間的矛盾。

3.2 拓展自然保護區(qū)的管理主體

3.2.1 提高自然保護區(qū)管理的公開透明度

拓展自然保護區(qū)的管理主體，管理部門要提高管理活動的公開度與透明度，在國家政策允許的范圍內(nèi)，盡量讓共同開發(fā)管理的合作伙伴了解更多的市場化經(jīng)營細節(jié)，了解自然保護區(qū)的實際資源情況，提高不同管理主體對經(jīng)營活動的認同。這個過程中，保護區(qū)的政府機構也要強調(diào)自身的行政屬性，尤其是在市場化轉型的過程中，加強對非法占有保護區(qū)資源、非法從事自然資源開發(fā)、非法進行自然資源倒買倒賣等活動的打擊力度，加強對可持續(xù)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督。此外，保護區(qū)機構要加強對營收創(chuàng)收活動的規(guī)范性監(jiān)督與管理，整合自然保護區(qū)的利益與周邊社區(qū)的利益，提高公眾對自然保護區(qū)市場經(jīng)濟活動的滿意程度。

3.2.2 提高管理過程中的群眾參與

拓展自然保護區(qū)的管理主體，保護區(qū)機構還要提高管理過程中的群眾參與度，提高民眾參與自然保護區(qū)管理的自發(fā)性。保護區(qū)機構可以采用生物圈保護區(qū)的功能劃分方法，拓展保護區(qū)的保護活動范圍，處理好經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境保護的協(xié)調(diào)性問題，減少資源保護過程中的民間阻力，提高公眾對自然保護區(qū)保護工作的理解。保護區(qū)機構還可以將開發(fā)與經(jīng)營的利益與共同管理的主體共享，通過經(jīng)濟手段將保護區(qū)的利益與周邊社區(qū)的利益緊密結合在一起，使民眾明白保護自然環(huán)境資源就是保護自身權益，通過經(jīng)濟獎勵手段和精神激勵手段提高社區(qū)民眾的主人翁意識。

3.3 優(yōu)化自然保護區(qū)的資源配置

3.3.1 協(xié)商自然保護區(qū)的資源管理法規(guī)

優(yōu)化自然保護區(qū)的資源配置，保護區(qū)機構要建立公平協(xié)商制度，保障當?shù)厝罕娭С终男姓Q策，并參與到政策執(zhí)行的過程中來。一方面，保護區(qū)機構的各項活動要獲得周邊地區(qū)居民的授權，提高經(jīng)濟開發(fā)活動的合法性，并充分吸納民眾的觀點和意見，提高保護性開發(fā)政策指定的民主性與科學性。另一方面，機構要設置一定的政策管理緩沖地帶，協(xié)調(diào)好保護區(qū)、民眾、政府主管部門、市場經(jīng)營主體之間的關系，在制度上與政策上擴大民眾的知情權與參與權，提高管理的可持續(xù)性。

3.3.2 優(yōu)化自然保護區(qū)的資源利用方式

優(yōu)化自然保護區(qū)的資源配置，保護區(qū)機構要聯(lián)合政府管理部門，處理好自然保護區(qū)的土地權屬問題，綜合運用經(jīng)濟手段和法律手段，避免單一采用行政手段進行管理而造成安置資金與安置地的管理問題。在新的自然保護區(qū)的開發(fā)與管理過程中，保護區(qū)機構要做好資源調(diào)查與整合工作，適當安排當?shù)鼐用裨诒Ｗo區(qū)經(jīng)營活動中就業(yè)，解決社區(qū)人民的生存問題，降低管理過程中的阻力。在土地資源開發(fā)與利用中，更多考慮人的生存與人的發(fā)展，協(xié)調(diào)好保護區(qū)的整體利益與局部利益的關系。

3.3.3 做好自然保護區(qū)的環(huán)境管理工作

優(yōu)化自然保護區(qū)的資源配置，保護區(qū)機構要始終堅持可持續(xù)發(fā)展原則，將生態(tài)建設放在管理工作的重要位置。尤其是保護區(qū)的生態(tài)旅游資源開發(fā)，要始終堅持生態(tài)性原則，利用現(xiàn)代化的信息技術與通信技術，做好保護區(qū)的基礎設施建設，避免短時間涌入過多游客對保護區(qū)的資源造成負面影響。加強生態(tài)宣傳，提高游客的公民意識、道德意識與環(huán)境保護意識，開展“開放式、參與式、適應式”的現(xiàn)代化資源管理，提高保護區(qū)管理政策的可持續(xù)性。

4 結論

自然保護區(qū)的可持續(xù)管理政策，要適應當前的經(jīng)濟發(fā)展形式，加強經(jīng)濟約束與經(jīng)濟控制。研究自然保護區(qū)可持續(xù)管理政策，有助于政府部門從發(fā)展的角度看待目前自然保護區(qū)發(fā)展中的不足，改革管理方式，創(chuàng)新經(jīng)營方式。因而，管理人員要轉變管理與經(jīng)營意識，加強生態(tài)建設理論學習，并在管理與經(jīng)營實踐中探索提高自然保護區(qū)發(fā)展可持續(xù)性的方式。

參考文獻：

[1] 王振海，高文彬，李龍.自然保護區(qū)的林業(yè)資源保護利用及可持續(xù)發(fā)展對策[J].中國林副特產(chǎn)，2019（1）：93-94.

[2] 鄭艷芳.廣西木論國家級自然保護區(qū)生態(tài)旅游管理現(xiàn)狀及可持續(xù)發(fā)展探討[J].綠色科技，2019（1）：217-218.

[3] 侯雨峰，陳傳明，胡國建.福建閩江河口濕地國家級自然保護區(qū)社區(qū)居民可持續(xù)生計評價與分析[J].濕地科學，2018，16（4）：530-536.

（責任編輯：劉昀）