數字化時代義務后教育融資機制創新：雙重挑戰與應對策略

（英）Mick Fletcher Paul Grainger 著 董衍美 編譯

一、數字化時代創新義務后教育融資機制面臨的挑戰

為義務后教育融資制定新的更有效的機制是很多國家越來越關注的一個問題。科技變革的性質和速度，更加突出了增加義務后教育投資的必要性。但與此同時，其他社會變革，比如與人口老齡化相關的社會變革，也都在競爭公共資金。快速的科技變革強化了對教育機構的靈活性和響應能力的需要，而要解決不平等和社會排斥問題則要求我們將資源更準確地用在需求最迫切的領域。因此，在公共資金競爭激烈的背景下，創新義務后教育的融資機制是非常必要的。

科技變革是一把雙刃劍，既對教育體系帶來挑戰，也可以為教育體系內存在的問題帶來更多的解決方案。例如，基于科技進步，政府現在能獲得有關學生的現狀、取得進步和成就等方面的更多詳細信息。基于這些信息，可以調整教育機構之間的資金分配方案；還可以建立個人學習賬戶制度，或者實施按照收入比例還款型學生貸款。這表明科技進步使創新義務后教育的融資機制具有可行性。

綜上分析，數字化時代創新義務后教育融資機制，既有必要性又有可行性。但在義務后教育融資機制的創新實踐中，政策制定者仍面臨著雙重挑戰。挑戰一是政策制定者需要甄別一系列對自己的國家或地區有潛在學習價值的案例，并根據他們面臨的具體環境和政策重點從案例中選擇一些看起來最有前途的案例進行學習。本文所選用的12個案例也只是代表了一個國家的部分創新，這說明要實現挑戰一的目標任重而道遠。挑戰二是如何評估所選擇融資機制的潛在效果。由于不同行政轄區之間和不同時期之間的背景和目標都各不相同，因此，要收集、描述、評估和分享義務后教育融資機制創新的成功（或失敗）信息，需要一種系統化的方法。針對這兩個挑戰，下面分別提出了應對策略。

二、總結和分享各國義務后教育融資機制的創新經驗

數字化時代的到來，各個國家和地區的整體環境都在不斷變化，這對義務后教育體系提出了適應新環境的要求。為此，政策制定者應該及時制定新的更有效的義務后教育融資機制，有效途徑之一是學習和借鑒國際上關于義務后教育融資機制的創新案例。但是，當前已有的融資機制創新案例中，有些案例在國際文獻中有所描述，比如經濟合作與發展組織（OECD）或歐洲職業培訓發展中心（CEDEFOP）的出版物；但很多案例還只是在研究論文或個別國家的灰色文獻中才能看到。這不利于各國的政策制定者查閱所有的融資機制創新案例，甄選出對自己有潛在學習價值的案例，并最終制定出適合自己環境的融資機制。

因此，二十國集團智庫（Think 20，T20）應該嘗試著開發跨國資源，從而使政策制定者能夠迅速得到關于義務后教育融資機制的最新信息，并甄別哪些案例模式可能更加適合自己的環境。這項工作不僅要收集和核對不同國家關于義務后教育融資機制創新的案例信息，還要按照商定的標準對該類信息進行系統總結和分析，以便形成各國融資機制創新案例的簡要的分析報告，便于各國或地區的政策制定者學習和借鑒。

三、構建義務后教育融資機制的評估標準

在借鑒各國融資機制創新方案時，政策制定者應該參照兩套標準來評估各個具體機制的適切性，從而選擇最適合自己的融資機制。第一套標準，與機構的內部特征有關，對背景因素的影響忽略不計，也稱“內部”標準；第二套標準旨在確定政策制定者可能關心的主要目標，也可以稱為“外部”標準。

（一）構建義務后教育融資機制的“內部”評估標準

這部分概括了6項關鍵標準，其是所有融資機制的適切性的評判標準。把標準的條目限定為某個具體數字，在某種程度上來說是武斷的。因為某一項標準可能需要分成兩個或更多個標準，這種情況是很常見的。但是，決定標準條目數的主要原則包括三個：一是完整性。即不管是哪項標準，都應該包括所有的重要因素。二是獨特性。即有可能出現如下情形：一種機制的效果，依據某一項標準可評判為良好，但依據另一項標準評判，其結果則不同。三是可操作性。即標準中的各個指標應該盡量簡短，以便在實踐中應用。這并不意味著用戶應該認為它“已成定局”。圍繞這個問題的所有討論都應該考慮：潛在的重要問題是否被排除或掩蓋了，或者兩項或更多項標準是否的確可以結合在一起，并且不會產生嚴重損失。評估義務后教育融資機制的六個“內部”標準具體如下。

一是效率。這里指的是機制本身的運作效率，而非與它相關的教育體系的效率，后者是另外一個問題——雖然具有同等的重要性。重要的一點是：融資機制本身不需要為其自身運作占用過多的現有資源。常見的效率低下機制的極端例子可能是，要求機構經常為數額較小的資金請求提交詳細的投標書。

二是透明度。這個標準指的是一種程度，即教育體系內的利益相關方——教育機構、用戶和公共權力機關——對機制的運行以及現狀的了解程度。在這里，“透明度”這個詞語也與問責制和客觀性有關；只有在交易是可見的、基于公開的理由且可供審查的情況下，政府才能適當地承擔責任。類似地，這里使用“透明度”這個詞還包含“穩健性”的意思，即：將通過“在體系內的博弈”而獲取優勢的能力降至最低。

三是可預測性。可預測性與透明度既有聯系又有區別。一個以往年分配的款項為基礎向前滾動的機制，可能是高度可預測的，但沒有問責的基礎。可預測性對于促進機構規劃和支持利益相關方調整其行動非常重要；它降低了持有非生產性應急儲備金的必要性。有時候，可預測性比其他因素更為重要。

四是靈活性。由于世界在不斷變化，一個有效的機制必須能應對不斷變化的環境，同時也要讓教育機構自身具有可調適性。這條標準的顯著性會隨著環境的不同而不同——在一個快速發展的國家，或一個經歷非連續變化的部門，靈活性會比在更穩定的環境中更重要。靈活性和可預測性或透明度之間可能存在一些矛盾關系，因此，在實踐中不可能使三個方面都得到優化。

五是可接受性。為了將企圖破壞或規避融資機制的可能性降至最低，每個融資機制都要讓關鍵的利益相關方“感到公平”是很重要的。由于利益相關方的利益是不完全相同的，因此，協調各方的利益需要一種復雜的平衡方法。除了理想狀態之外，對可接受性來說，透明度是個必要條件但不是充分條件。其可能會與靈活性產生沖突，因為在激烈變化的背景下，必然會產生贏家和輸家。

六是重要性。在某些方面，判斷籌資機制效果的最重要標準是籌資機制與教育體系的總體目標的契合程度，以及能產生支持那些目標的結果。因為各個教育系統的籌資機制的目標各不相同，所以一些重要方面的特殊融資機制的適切性都將受到環境因素的制約。舉一個最簡單的例子，如果最重要的政策目標是降低單位成本，那么在“將擴大參與率視為關鍵”的背景下，就需要采取不同的機制。

（二）構建義務后教育融資機制的“外部”評估標準

如上所述，一個融資機制的適切性如何與其所服務的教育系統的目的是存在密切關聯性的。因此，這一部分闡述了不同時期或不同行政轄區對政策的不同側重點。必須強調的是，雖然這些政策在制定時對于實現某個教育系統的目的來說是理想型的解決方案，但是一直致力于實現一項政策目標，而不推行其他政策是不太可能的。例如，很難想象一個政府會完全忽略系統的效率，或者，除了降低單位成本之外，沒有其他興趣。

融資機制不是政府影響義務后教育機構行為的唯一杠桿。對治理、檢查或績效管理的統籌安排，可以取得同等效果，或者在某些情況下甚至可以取得更好的效果，并且可能是更合理的政策選擇。這里不會進一步分析其他杠桿的作用，但是在“繼續教育的時代已經到來”章節中有針對1994-2014年英格蘭經驗的充分回顧。

這里還需說明一點：義務后教育融資機制的鮮明特色的形成，與其所處的具體背景有部分關聯。上述六項標準也同樣可以應用于義務教育階段的學校。義務后教育部門的融資機制還必須體現出“是否參與是自愿的”，或者“學習者也是投票人”。本文中所界定的義務后教育的內容，可能確實比義務教育階段或高等教育的初級階段更為多樣化。

基于上述分析，本文認為要提升義務后教育融資機制的適切性，在選擇融資機制的時候，需要以實現如下六個最重要的政策目標為基礎。

一是提高效率。簡單來說，提高義務后教育的效率可能意味著：要想方設法地用同樣的資金辦更多的事，或者花更少的錢來達到同樣的效果。潛在機制包括：增加機構之間的競爭，或改變分配資金的依據，以求反映產出而非投入成本。提高效率是否會與其他目標（例如加快發展或促進公平）產生沖突，這要取決于所使用的機制，而機制本身反過來也會受到其他背景因素（例如是否需要削減總支出）的影響。

二是提高可持續性。這里指的是保護義務后教育免受重大資金波動或實質性長期萎縮打擊的愿望。近年來，在英國，要提高可持續性通常意味著增加或者至少要穩定來自個人和雇主的私人投資，盡管大部分義務后教育從撥款到貸款的融資方式轉變也有助于穩定政府對該部門的支出。對學徒制所實行的稅收，即對大雇主征收的抵押工資稅，也起到相似的作用。

三是促進公平。增加弱勢群體接受義務后教育的機會是一個常見的政策目標，而且有時候會是一個占主導地位的目標。促進公平的措施包括：根據課程或學生的類型提供差別化的資助比例；對某些類型的學生提供撥款或獎助學金，并限制某些活動獲得資金的資格，例如：僅為給定級別的第一個資格提供資支持金。實施按照收入比例還款型學生貸款也具有促進公平的目的。

四是促進增長。在許多行政轄區內，促進各級成人學習參與者的數量增長是一個關鍵目標。促進參與者增加的方法包括：采取一些具有競爭性的資助模式；直接取消增長上限；或引入各種稅收計劃。決策者還力圖通過降低參與成本來促進增長，其中，降低成本的方法包括：通過提供學生貸款化解前期成本壓力；通過改變課程設計或授課方式降低學習費用；或以直接和間接的方式，比如發放獎學金，來幫助支付費用。個人學習賬戶的作用之一是影響個人的學習需求。

五是確定優先順序。各國政府往往既想影響義務后教育的內容，又想控制其總體規模。而它最關注的就是將教育的結果與勞動力市場的潛在需求對接。為了實現這一目標，可以采納的機制包括：改變給予某些特定科目提供方的資助金額；限制某些計劃獲得公共資金支持的資格；并給一般性資助撥款附加具體條件。通過雇主安排公共資助，已經成為確保培訓提供方關注雇主需求而非自己喜好的一種方式。

（三）義務后教育融資機制評估標準的應用與實施

1. 內、外部評估標準的應用

義務后教育融資機制的內、外部兩套評估標準，在過去20年里已經被應用于英國的12種融資機制。應用“內部”標準得出的12種融資機制的評估結果見表1，而應用“外部”標準得出的12種融資機制的評估結果見表2。

2. 構建義務后教育融資機制的評估標準

根據英國的實踐，為了推進這項建議的落實，需要做兩個階段的工作：

第一階段，首先，由專家小組負責制定和細化上述評價標準。需要考慮的問題包括“內部”標準：各個指標之間是否彼此完全不同，需要單獨考慮；各個指標是否內部一致，或者是否需要進一步細分；內部標準是否都很詳盡，或是否有其他標準需要補充。其次，專家小組需要確定“外部”標準的準確性和全面性，即政策目標清單是否涵蓋了最重要的幾個政策目標，或者是否還有其他目標需要補充？最后，專家小組還需要考慮如何最好地呈現自己總結出的相關信息，即：是以表格形式呈現，還是采用其他呈現形式。這項任務的一部分是就評分系統達成協議；是否使用如表1、2所用的高、中、低三等級評定法，還是使用數字等級評價量表或其他方法。

表1 對所選擇的融資機制的分析結果

表2 所選擇的融資機制對政策目標的影響

第二階段，根據專家小組商定的呈現形式，確定、分析和整理有關義務后教育融資系統的信息。這些工作，可以由一個委員會承擔，也可以由單個公司或服務公司承擔，還可以由指定的一系列機構共同承擔。專家小組或許還能就推動這項工作的最適當手段提出建議。