對人民銀行內審職能建設的幾點思考

[摘 要]當前在從嚴治黨的大背景下，各方面管理日趨嚴格，對巡視、審計等監督部門也提出了更高的要求。就人民銀行而言，巡視監督與內部審計同屬央行內部監督體系的重要組成部分，文章基于巡視與內部審計的比較，對人民銀行內審職能建設提出了思考。

[關鍵詞]人民銀行;巡視;內部審計;職能建設

[中圖分類號]F239.45

自中央八項規定出臺以來，各方面管理日趨嚴格，對巡視、審計等監督部門也提出了更高的要求。就人民銀行而言，巡視監督與內部審計同屬央行內部監督體系的重要組成部分，在強化內部管理、保障履職盡責方面各自發揮著重要作用。厘清兩者之間的聯系與區別，對準確把握內部審計在內部監督體系中的角色定位及職能建設很有必要。在當前經濟發展新常態的大背景下，人民銀行內審審計與巡視相比，應如何更好地為組織增加價值顯得尤為重要。

1 人民銀行巡視與內部審計的主要區別

總體而言，巡視監督和內部審計存在著本質上的區別，巡視監督主要是對被監督單位遵守黨的紀律、落實黨風廉政建設主體責任和監督責任情況進行監督，體現出“人事并重”的特性。而內部審計更多關注的是被監督單位職能部門各項具體業務內控運行情況的充分性和有效性，體現出“重事輕人”的特性。結合人民銀行實際情況，巡視與內部審計的區別主要體現在組織層級、監督對象、履職依據、工作目標及重心、工作方法五個方面。

（1）組織層級的差異性。對比《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》與《中國人民銀行內審工作制度》發現，人民銀行系統內巡視的組織層級共兩級，即總行和分行，而內審則在地市中支和縣支行也有相應的層級（目前各地縣支行狀況不一，不少縣支行已取消內審職能）。

中國人民銀行內審工作實行統一領導、分級管理。中國人民銀行內審司在行長領導下，負責組織開展中國人民銀行系統的內審工作。中國人民銀行各分行、營業管理部、中心支行設置內審部門（縣（市）支行應當配備專職或兼職的內審工作人員），在本行行長領導下，負責本轄區的內審工作，接受上級行內審部門的指導和監督;人民銀行系統實行兩級巡視制度。一是人民銀行黨委負責確定并派出巡視組對下列單位黨組織領導班子及其成員進行巡視：副省級城市中心支行以上分支行黨委領導班子及其成員;直屬企事業單位、中國銀聯股份有限公司、上海黃金交易所黨委（黨組）領導班子及其成員;人民銀行黨委要求巡視的其他機構黨組織領導班子主要負責人或其他成員。對上述單位的巡視，一般三至五年開展一次。二是上海總部黨委，各分行、重慶營業管理部黨委負責派出巡視組對所轄機構黨組織領導班子及其成員進行巡視并自行確定巡視的周期和頻率。

（2）監督對象的差異性。根據《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》，巡視工作的監督對象為：系統內各分支機構黨組織領導班子及其成員、直屬企事業單位黨委（黨組）領導班子及其成員。根據《內審工作制度》可知，內部審計的監督對象系人民銀行所有的職能部門、分支機構和行屬企事業單位及其內部控制與風險管理運營情況。前者落腳于被監督單位黨組人員黨委工作的效能檢查，后者著重于被監督單位業務風險防控機制和內部治理水平的綜合檢查。

（3）履職依據不同。人民銀行內部審計和巡視工作，各有不同的履職法規依據。巡視工作履職法規依據是《中國共產黨巡視工作條例》及《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》等;內審工作履職的依據則是《中華人民共和國審計法》《中國人民銀行內審工作制度》《中國人民銀行領導干部離任審計制度》及《中國人民銀行領導干部履職審計制度》等。

（4）工作目標與監督重點不同。根據《中國共產黨巡視工作條例》中對巡視監督的定義與要求來看，巡視監督的工作目標更多的歸結在被監督單位能否遵守黨的紀律、落實黨風廉政建設主體責任和監督責任上，重點對被監督單位在執行政治紀律和政治規矩、選用任用干部情況、落實全面從嚴治黨要求情況等方面進行監督檢查。而具體的審計實踐中，內部審計的工作目標是通過持續性的評價和改善組織的風險管理、控制和治理效果，確保組織各項業務的風險防控機制健全，組織治理機制運轉健康穩定，重點對被監督單位的業務風險防控、組織內控建設及整體治理環境進行監督檢查。

（5）工作方法的差異性。對比《中國人民銀行黨委巡視工作辦法（試行）》及《中國人民銀行內審工作制度》可以發現，巡視監督比內審監督所采取的工作方法更為健全與多樣。除兩者都可以通過問卷調查、走訪調研、實地查看及翻閱資料等方式方法開展監督檢查外，巡視工作還可通過受理反映被巡視單位黨組織領導班子及其成員問題的來信、來電、來訪等方式吸收篩選可疑線索并對其加以分析運用，從而提升巡視監督工作的針對性與效果性。

2 當前經濟新常態形勢下對人民銀行內部審計的要求

當前，我國經濟進入“三期疊加”

三期疊加是指經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期以及前期刺激政策消化期。的新時期，增長動力結構和發展方式轉換成為新常態。在“中高速、優結構、新動力、多挑戰”的經濟新常態背景下，2014年10月，國務院印發《關于加強審計工作的意見》，強調要發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用。2015年中央經濟工作會議提出以供給側結構性改革引領經濟發展新常態，推動經濟健康持續發展，其核心內容是“三去一降一補”，即“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。人民銀行內審部門在經濟新常態大背景下，應當充分發揮審計監督“重事輕人”的特性，圍繞人民銀行當前履職的業務重點，促進人民銀行有關“三去一降一補”重大金融決策的部署落實。

（1）審計“去產能”政策落實情況。在審計中關注相關部門是否制定轄內貨幣信貸政策指導意見，是否引導金融機構不斷優化信貸結構，推動化解鋼鐵、煤炭等過剩產能，是否激活被占用和沉淀的資金，為新動能的培育成長提供更多“營養”。

（2）審計“去庫存”政策落實情況。在審計中關注相關部門是否督促金融機構切實落實差別化住房信貸政策，做好農民工市民化住房的金融支持工作，是否加強房地產去庫存的金融服務。

（3）審計“去杠桿”政策落實情況。在審計中關注相關部門是否指導金融機構通過調整貸款期限結構等方式緩釋貸款風險，推動地方政府存量債務置換工作，為經濟轉型升級創造有利條件。

（4）審計“降成本”政策落實情況。在審計中關注相關部門是否嚴格執行支農支小再貸款加點限息政策，是否通過再貸款優惠利率撬動轄區整體融資成本的下調。

（5）審計“補短板”政策落實情況。在審計中關注相關部門是否大力發展普惠金融，完善扶貧、就業、助學、少數民族、農民工、大學生村官等民生金融服務，是否加大金融精準扶貧力度，著力支持貧困地區經濟社會持續健康發展和貧困人口脫貧致富。

3 加強人民銀行內部審計職能建設的路徑

（1）要把服務央行中心工作貫穿內審工作的始終。當前，面對“中高速、優結構、新動力、多挑戰”的經濟發展新常態，人民銀行在貫徹落實貨幣政策，防范和化解金融風險，提供金融服務方面的任務更加繁重，尤其是在“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”方面承擔著重要的職責。內審工作要站在人民銀行在經濟新常態背景下履職的高度，增強服務中心工作的自覺性和主動性。一是要找準做好審計監督和服務中心工作的結合點。在推動人民銀行重要政策措施落實上下功夫，如加強對支農再貸款、支小再貸款、扶貧再貸款、再貼現等具有政策引導作用的貨幣政策工具使用情況的審計監督，提供內部審計的咨詢確認服務，讓中央銀行的政策在基層落地生根，發揮實效。二是要注重“條塊結合”、上下溝通。內審部門要將行領導布置的“規定動作”和自身的“自選動作”相結合，既圍繞中心工作發揮主動性，又注重銜接和溝通，把一些政策在基層的落實情況及相關建議及時向領導反映。

（2）要把提高審計質量貫穿內審工作的始終。較高的審計質量是內部審計發揮作用的基礎。經濟新常態下，人民銀行對內審工作的質量提出了更高的要求。內部審計不僅應當查錯糾弊，揭示風險，還應當對一些政策的貫徹落實情況提出建議，要由“對不對”向“好不好”以及“能不能更好”轉變。在這種情況下，人民銀行內審部門要加強責任意識，強化審計能力，提高審計質量。要樹立審計質量是審計工作的“生命線”的理念。一是要加強對審計項目審前、審中、審后各個環節的控制，認真做好方案擬訂、問題查證、報告撰寫等環節工作。二是通過審計項目現場督導、項目審理、質量評估等方式，強化人民銀行內審質量控制。三是要加強內審隊伍建設。加強人員培訓、工作交流，提升內審人員的綜合素質，夯實內審質量的人才基礎。

（3）要把審計成果運用貫穿內審工作的始終。在經濟新常態下，人民銀行內審工作發揮作用的效果體現在審計成果的運用上。內審部門應當下功夫把審計成果運用引向深入、落到實處，實現一審多果、一果多用，帶動內審工作上層次、上水平。一是強化審計綜合分析，建立“一書兩報”機制。“一報”是指審計發現問題綜合分析報告，每半年對基層央行所開展的審計項目進行綜合分析，并以專項報告的形式報送行領導;“兩書”是指結合風險評估情況向業務部門發送風險提示書，結合審計發現情況向相關部門發送管理建議書，對存在的問題提出可行的建議。二是重視審計整改落實，建立審計跟蹤機制。審計跟蹤機制既包括對審計發現問題整改情況的跟蹤，也包括對審計成果運用情況的跟蹤。通過建立審計發現問題臺賬，使用后續審計、飛行檢查等方式，督促被審計部門逐條整改、逐個銷號。通過設置審計建議采納率等指標，每年組織開展審計成果運用情況檢查，了解存在問題，研究解決對策。

（4）要把創新精神貫穿內審工作的始終。經濟新常態下，人民銀行在履職過程中會出現不少新情況、新問題、新挑戰，這也客觀上要求人民銀行內審工作要發揚創新精神。一是借鑒外部先進理論和實務。結合人民銀行內審工作實際，探索由事后審計向事后與事中審計相結合轉變、由現場審計向現場審計與非現場審計相結合轉變、由微觀審計向微觀與宏觀審計相結合轉變。二是探索建立“大數據”審計。如再貸款、再貼現等貨幣政策工具會出現大量的相關衍生數據，為提高審計效率，可以探索建立“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實”的數據分析模式，建立人民銀行 “審計信息分析中心，運用信息技術開展審計線索篩選、數據分析等工作，為新常態下審計工作提供技術支持。

參考文獻：

[1]劉棟.澳門審計署審計報告的特點及對人民銀行內部審計的啟示[J].中國外資，2013（11）.

[作者簡介]劉棟，男，中國人民銀行蘇州市中心支行內審科。