PPP模式運營國際貨運航線的可行性研究

□ 宋 圣

(長沙黃花綜合保稅區(qū)管理委員會，湖南 長沙 410137)

1 我國國際航空貨運發(fā)展情況

2018年，我國外貿(mào)進出口總值30.51萬億元人民幣，比2017年增長9.7%。國際貿(mào)易的快速發(fā)展，特別是跨境電商產(chǎn)業(yè)帶動國際郵快件業(yè)務的迅猛發(fā)展，促進了國際航空物流產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，近5年來，全國航空貨運量和國際航空貨運量保持較快速度增長。據(jù)業(yè)內推測，全球航空貨運量未來20年年均增速達到4.2%，其中亞洲和中國市場分別將達到5.5%和6.2%。

我國國際航空貨運發(fā)展具有以下特點：一是運輸業(yè)務量快速增長的同時，運價水平逐步降低，運營難度增加，大部分航線靠政府補貼才能維持運營；二是運力分布不均衡，主要集中在大型樞紐機場及新興內陸機場；三是國內貨運航空公司整體競爭力落后于歐美外航，全球運力過剩，外航角逐中國市場，市場競爭加劇；四是跨境電商貨物、醫(yī)藥冷鏈、生鮮冷鏈等逐步成為國際航空貨運的新興主流業(yè)務。

2 全貨機航線的主要補貼模式比較

近年來，鄭州、成都、武漢等地國際航空物流大幅增長，這是政府大力培育的結果。通過政府財政資金的引導，促進航空物流發(fā)展，從而帶動圍繞航空物流而產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)聚集。目前各地在制定補貼政策時，主要遵循政府引導與市場主導相結合的原則，建立通道與培育產(chǎn)業(yè)相結合的原則，以及政策資金績效最優(yōu)原則。補貼資金的測算方式，從運營成本和收入的角度主要有定額補貼、兜底補貼等方式。

2.1 國內主要國際貨運航線補貼模式

表1 部分省市國際貨運航線補貼政策對比

2.2 各種方式利弊比較

①固定補貼方式。鄭州、成都、石家莊等地采用該方式，特點是補貼額度相對較低，但補貼對象較廣。適合在具備一定航空物流基礎的機場，鼓勵多家物流或航空公司聚集，低成本高效率的開通航線，有利于較多的建立物流通道，充分尊重了市場選擇。弊端是由于補貼標準較低，如果基礎不是太好，則可能無法引導開通航線。

②基礎補貼+業(yè)績獎勵方式。廣州、江西等地采取該方式，在給予了較大的補貼力度的同時，也對航線的實際績效進行了考核，一定程度上保證了航線的運行質量。由于航空貨運的全國調撥特性，該模式下，投入較大的財政資金，對本地的貨物進出口貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)的帶動效果難以得到保障。

③按綜合成本補貼方式。湖南省采取該方式，特點注重航線對貿(mào)易以及特色產(chǎn)業(yè)的帶動效應，因此，對航線的選擇比較慎重，且對航線的貨量、帶動進出口業(yè)績、稅收等指標有定量考核。該方式補貼標準較高的同時要求嚴格，一般航空公司和貨代企業(yè)難以達到要求，也存在運營主體不可避免的過于注重自身利益而忽略航線公共性的弊端。

3 以PPP模式運營分析

我國從2015年開始在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式。截至到2018年底，全國各地共有8557個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資約128341億元。在供水、污水處理、能源、醫(yī)衛(wèi)和教育領域的基礎設施建設項目或者以基礎設施為依托的公共服務項目中廣泛應用。

3.1 PPP項目可行性分析

PPP模式下，政府和社會資本發(fā)揮了各自的資源、專業(yè)技能和管理優(yōu)勢進行長期合作，緩解了政府財政壓力、公共服務項目的高效運營、降低項目風險的目的。社會資本通過使用者付費、可行性缺口補貼和政府付費等方式獲得合理收益。國際貨運航線的運營，符合公共服務性、投入較大，使用者付費的特點，但由于并非基礎設施建設項目，可以看做是使用者付費不足類的特許經(jīng)營項目。

3.2 國際貨運航線的實施模型

①項目論證：由政府口岸部門分析市場需求，選擇擬開通航線；對航線的投入、經(jīng)濟社會效益、運營風險等方面進行分析和評估，形成《物有所值評價》和《財政承受能力分析論證》結論。

②項目準備：確定代表政府的國有投資主體，確定合作社會資本方的資格條件、合作機制、合作期限和航線的相關運營指標，形成項目實施方案，并提交政府審核。

③項目采購：根據(jù)實施方案，采取公開招標或者競爭性談判等采購方式，面向社會選擇滿足條件的社會資本方。通過談判明確合作細節(jié)后，國有投資主體與社會資本方共同簽訂《合資經(jīng)營合同》，由于社會資本方具有行業(yè)資源和運能實力，且要承擔運營投入，可以參股60%～90%控股項目公司。由口岸部門牽頭制定航線績效考核辦法。

④項目實施：國有投資主體與社會資本方依據(jù)《合資經(jīng)營合同》合資成立項目公司，由口岸部門與項目公司簽訂《航線運營協(xié)議書》，授予項目公司運營航線并享受政府補貼的權利。項目公司確定航空公司、申請航權時刻、組織貨源等工作，開通運營航線。項目公司從航線運營取得市場收益，口岸部門對航線績效進行考核，政府根據(jù)航線運營績效進行可行性缺口補貼。

⑤項目移交：合作期滿后，對航線的運營績效進行評估。達到市場化運營條件后，將航線運營權移交社會資本方，政府退出運營，實現(xiàn)完全市場化。

3.3 可行性缺口補貼額度的確定

可行性缺口補貼額度的確定需要考慮的因素有項目支出，即航線運營成本C，由燃油、機場起降、空管導航費(航路費)、飛機租賃、貨物裝載、機組等費用等組成；項目收入，即航線運營收入R，主要為倉位營收；運營績效考核系數(shù)k，是與航線的綜合績效掛鉤的系數(shù)。

可行性缺口補貼額度G=k·C-R(其中k≥1)

通過科學設置績效考核指標，將可行性補貼的系數(shù)與當?shù)亟?jīng)濟社會效益掛鉤可有效促進項目公司提升航線運營效益和對經(jīng)濟的貢獻。

3.4 與傳統(tǒng)財政補貼方式的比較

以PPP的模式進行國際貨運航線的運營，采取市場為主體，財政資金進行可行性缺口補貼的方式，可以解決傳統(tǒng)財政補貼方式中標準偏低難以調動市場積極性而無法開航的問題，也可避免標準過高而影響市場公平性同時降低財政資金使用績效的問題。但同時也存在幾個問題有待研究：如項目可行性缺口補助系數(shù)科學確定的問題；項目合作期滿后，市場收益是否足以支持社會資本方獨立運營的問題等。

4 結語

國際航空貨運的發(fā)展和成熟是一個從政府培育到市場主導的過程，在發(fā)展初期，政府的資源配置對產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要，類PPP項目的方式一定程度上能夠優(yōu)化政府引導模式。隨著政府公共服務水平的提高和形式多樣化，這種模式有望成為市場發(fā)展成熟前的一種具有現(xiàn)實可行性的解決方案。