特殊人群養老保險問題初探

張嵐 楊童陽

[摘 要]刑滿釋放人員是社會的特殊人群，在返回社會之后也是相對弱勢的人群。他們的社會保障問題是一個重要且無可回避的問題，理應得到高度重視。雖然現行社保制度已經對這類特殊人群實行了一系列的社會保障措施，但這種一般性的保障救助的保障水平、保障范圍、保障精度無法完全滿足現實需求。由于研究對象的敏感性和資料獲得的難度，學術界對該領域的研究仍然較少。文章就該問題做出初步探究，借以拋磚引玉，引起學界的重視和思考。文章以南京市某地區為樣本研究了特殊人群社保現狀以及存在的問題，以養老保險為切入點，提出了政府主導、保險公司運營、社會廣泛參與的新型特殊人群養老保險模式。希望對推進特殊人群社保問題的解決，為黨和政府加強創新社會治理提供有益的參考。

[關鍵詞]刑滿釋放人員;養老保險;治理現代化

[中圖分類號]F812.45

1 研究對象及意義

1.1 特殊人群的范疇

所謂“特殊”，是和“主流”相對而言的。特殊人群是指排除于主流社會之外的人群。他們不具備主流人群所具有的相關特質，因而常常遭到主流人群的忽視甚至是歧視。特殊人群包含范圍較廣，文章所言的特殊人群僅指刑滿釋放人員，但是由于我國人口基數大的原因，刑滿釋放人員這一類特殊人群在我國的絕對數量依然較大。

1.2 特殊人群的特征

與主流人群相比，特殊人群在經濟、政治、社會和心理等方面有明顯不同，其主要特征主要包括以下幾個方面：

（1）經濟實力較弱。古人云，“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。某些刑滿釋放人員此前之所以走上犯罪道路，貧窮是常見的誘因之一。貧窮意味著犯罪成本（如名譽、地位等）小，而犯罪收益高。此外，刑滿釋放人員長期處于監禁狀態，與社會脫節嚴重，返回社會之后往往面臨家庭破碎、就業歧視、缺少收入來源等一系列問題。因此貧窮是刑滿釋放人員的第一特征。

（2）政治地位較低。經濟基礎決定上層建筑，特殊人群在經濟方面的落后導致他們較低的政治地位。他們政治參與度普遍較低，公民權利不能得到充分行使，政治利益訴求實現渠道較窄，遠離社會政治權力中心，難以影響公共政策的制定和社會輿論的發展。特殊人群往往也是社會的弱勢群體，他們為自己爭取利益的能力很低，是政治權利上的“沉默者”，處于政治生態圈的邊緣位置[1]。

（3）文化水平較低。特殊人群無論是在文化認同還是生活理念上都處于社會中下階層，文化素質較低使得其收入水平偏低，法律觀念的淡薄又使得其違法犯罪的可能性較高，文化水平較低也使得其風險防范意識較差。特殊人群在文化方面的特殊性使得其養老問題較之主流人群更為嚴重。

（4）抗壓能力較差。刑滿釋放人員較其他特殊人群具有一定的特性，這一特性在于某些刑滿釋放人員重新違法犯罪對社會危害更大。長期的監獄生活使得一些刑滿釋放人員與社會嚴重脫節、生存能力較差，并且極易出現自卑、情緒不穩定等現象，容易產生偏激思想，不能很好地適應社會，多年來養成的監獄化人格更易誘發其重新犯罪，并且重新違法犯罪時的手段往往更加隱蔽、更加殘忍、對社會的危害程度更大。

2 特殊人群生存現狀調查分析

通過查閱相關資料，實地走訪了南京市部分特殊人群家庭，筆者對我國特殊人群的整體情況有了較為全面的了解，特殊人群的真實生存狀況有了較為直觀的認識。本章就特殊人群的生存狀況進行闡述分析。

2.1 特殊人群的基本現狀

特殊人群的犯罪動機、涉及案件類型、服刑時間、文化水平、性別、年齡等各不相同，這些指標都會對特殊人群的社保問題研究產生一定影響，因此不應該將其籠統地歸類為刑滿釋放人員這個統一的范疇，而需要通過不同的分類標準對其加以區分。

根據2018年《中國法律年鑒》有關數據顯示，2017年全國公安機關立案偵查的刑事案件主要集中于盜竊和詐騙案件，相比之下，殺人、搶劫、傷害、強奸等惡性刑事案件占比很小。盡管我國犯罪率較低，但是由于人口基數大，地域遼闊的原因，每年被判處管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子人數依然龐大。

從表1可以看出，刑滿釋放人員的學歷水平主要集中于高中、初中及小學水平。相較于普通居民，刑滿釋放人員的受教育水平偏低。由于居民的風險意識與受教育程度存在正相關關系，所以刑滿釋放人員較低的受教育水平使得其對保險的接受程度較低，不利于政府或商業保險公司推出一款適合特殊人群的社會保險或商業保險。

（1）“青壯年型”特殊人群是指年齡在16～45周歲的特殊人群。這類特殊人群約占特殊人群的85%，其文化水平普遍較低，并且服刑前多從事一些體力勞動，所涉案件以酒駕、偷竊、強奸、詐騙、傷害為主，服刑時間較短，與主流社會脫節的情況較少。此外，由于其具有年齡優勢，因此，即使不具備一些專業技能，若存在工作的意愿，也能在刑滿釋放后找到一份工作以維持基本的生活。

（2）“中老年型”特殊人群是指年齡在46周歲及以上的特殊人群，這類特殊人群約占特殊人群總數的15%。“中老年型”特殊人群的文化水平普遍低于“青壯年型”特殊人群，所涉案件比較重大，服刑時間較長。他們由于長期處于監禁狀態，與外界接觸很少，因而與主流社會脫節較為嚴重，刑滿釋放之后可能會出現無法適應現代生活的情況。此外，由于其服刑時間普遍較長，勞動技能相對缺乏，部分特殊人群則身患重病，喪失了勞動能力，加上他們相較于“青壯年型”特殊人群不具有年齡優勢，因此“中老年型”特殊人群的失業率較高，這使得其融入社會的難度更大，這一弱勢群體將是研究的重點。

2.2 特殊人群社保工作成效和難點

以下將綜合相關資料和調研結果對我國特殊人群社會保障工作的成效和缺陷展開介紹和分析。

2.2.1 特殊人群社保工作成效

（1）黨和國家重視特殊人群幫扶救助工作的制度化創新。2015年10月16日，習近平總書記在減貧與發展高層論壇上強調，中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優惠政策措施，堅持中國制度優勢，注重六個精準，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動員全社會力量參與扶貧[2]。特殊人群作為貧困人口的一部分，既有“貧困”這一共性，又具有自身的特性，國家在注重刑滿釋放人員勞動技能培訓工作的同時，也注重以低保等社會救助制度保障刑滿釋放人員的基本生存權利。

（2）“黨政社”三位一體的幫扶救助格局基本構建完成。南京市某地區區政府經過多年實踐探索，已經形成了“黨委領導、政府負責、社會參與”三位一體的幫扶救助格局。某地區司法局中途之家、社保部門、公安機關、社區黨群服務中心實現了自上而下，多部門協同的全方位社保新格局。例如，2017年該區某社區黨群建設中心為轄區內8名刑滿釋放人員提供了就業渠道，其中王某、詹某等5人找到了合適的工作，這些重新走上就業崗位的刑滿釋放人員憑借自己的勤勞，能夠享受正常員工的平等待遇，回歸社會，收到了良好的效果。該區注重利用行政手段和經濟手段規范和統籌政府力量和公眾力量在實現特殊人群就業和社保制度化創新方面形成合力，在很大程度上彌補了政府在該領域資源配置不足的缺陷。

（3）針對特殊人群的幫扶救助工作初見成效。在就業政策方面，政府加大對特殊人群的扶持力度，出臺了一攬子的幫扶政策。2010年，財政部、國家稅務總局聯合下發《關于支持和促進就業有關稅收政策的通知》（財稅〔2010〕84號），國家稅務總局、財政部、人力資源和社保部、教育部聯合下發《關于支持和促進就業有關稅收政策具體實施問題的公告》（國家稅務總局第25號），對刑滿釋放人員為主的特殊人群和積極配合政府安置刑滿釋放人員為主的特殊人群的企業在增值稅、城建稅、教育稅附加、個人所得稅和企業所得稅等稅種上給予了很大稅收優惠，幫助其實現再就業和重新融入社會[3]。這些政策在該區得到了較好的貫徹落實。在就業渠道方面，如政策性安置、過渡性安置、企業安置、職業技能培訓安置、原單位安置、創業安置等多元化渠道并存。該區政府通過不同渠道孤立刑滿釋放人員實現再就業或創業，社區黨群建設中心為刑滿釋放人員提供了季節性、臨時性工作，并逐步實現安置就業的社會化、市場化。在社區建設工作中，鼓勵刑滿釋放人員在社區服務的崗位工作，例如，在政府開發的面向社區居民生活服務、企事業單位后勤保障和社區公共管理就業崗位以及清潔、綠化、公共實施養護等公益性崗位實現就業。

（4）信息化管理手段的不斷強化。當前的特殊人群幫扶工作注重借助信息化手段，提高幫扶工作水平。江西、河南、山東、吉林等部分地區已取得先進技術創新成果，2010年，江西省和河南省率先建立了全省刑釋解教人員安置幫教數據庫。吉林省增設了二次分發、照片錄入、社區矯正人員補錄、未銜接人員上報，建立了省市兩級刑釋解教人員詳細信息數據庫，為銜接幫教機構和公安機關重點人口管理提供資料，促進了信息的互聯互通，提高了信息利用的水平，在一定程度上提高了幫扶救助工作的效率。南京市該區在特殊人群管理方面也做出了相應的嘗試，開設12348司法行政公共服務公眾號，實時發布社區矯正信息公告、就業崗位信息，使刑滿釋放人員足不出戶就能享受高效便捷的幫教服務，促進了其就業和重新融入社會。

2.2.2 特殊人群社保工作的難點

盡管特殊人群的社會保障工作取得較好的進步，但是仍然存在一些難點，主要體現在以下幾個方面。

（1）傳統觀念構成阻礙。受傳統落后觀念的影響，我國對特殊人群存在重管控、輕服務的誤區。一些管理部門更多地從維護社會穩定角度著手，習慣于控制、防范某些特殊人群，而公民權利觀念不強。另外，社會對特殊人群的偏見也使得他們在求職、擇偶等方面處于弱勢地位，這些都對特殊人群返回社會構成了阻礙。

（2）高效協作機制尚未建成。各部門之間配合不夠密切、社會組織發展緩慢阻礙社會協同解決特殊人群的社保問題。特殊人群的社保工作是一項需要政府各部門、各相關社會組織協同作用才能完成的系統性工程。雖然“三位一體”的管理格局已經初步構建，并且國家先后下發文件明確各相關部門在特殊人群社保工作中的相關職責，但在特殊人群社保工作中，缺乏科學合理的責任考核機制，因此，在實踐中，一些職能部門形同虛設，沒有形成有效的合力，出現了司法行政機關單兵作戰的局面。

（3）法律體系尚不完善。現有的相關法律體系尚不完善，特殊人群的社保工作缺乏科學性和規范性。現階段，特殊人群的社保工作制度保障基本停留于行政命令的階段，而且各地區各行其是，沒有一個統一的、全國性的法律來專門規范特殊人群社保工作秩序。

（4）支持力度不夠。人力、物力、財力投入力度過小，特殊人群的社保工作缺乏保障。從幫教服務機構設置上看，缺乏專門性的服務機構，對特殊人群的幫扶救助功能受到制約;從幫扶救助工作人員配置上看，主管部門缺乏相應的專職人員負責特殊人群的幫扶救助工作，而且很多主管人員的專業化水平較低，幫扶救助工作的質量和效率都難以保障;從管理經費上看，特殊人群的幫扶救助缺乏專門性的政府性基金加以支持，僅靠財政撥款維持其基本運行，很多應該履行的職能難以有效履行。

3 特殊人群社會保障存在的供需矛盾

犯罪問題是經濟發展所付出的代價，是社會矛盾的集中反映，由于刑滿釋放人員這類特殊人群的特殊性，他們的基本生存權利能否得到保障，關系到社會主義基本矛盾是否能夠得到解決，關系到經濟發展質量的高低。由于特殊人群社保體制的缺陷，特殊人群的社保供需矛盾十分突出。特殊人群的社保供需矛盾主要集中在以下三個方面。

3.1 特殊人群社保需求層次眾多與社會社保供給層次單一之間的矛盾

刑滿釋放人員的年齡狀況、就業狀況、家庭經濟狀況和身體狀況均存在明顯差異，對政府幫扶救助的需求程度也有高有低，需求種類也有所不同。但是在現實生活中，政府并沒有將特殊人群的需求層次加以區分，只是簡單地將他們歸集為刑滿釋放人員這一寬泛的范疇加以幫扶救助，這樣會使得幫扶救助的效率大大降低，不利于緩解特殊人群的社保供需矛盾。

3.2 特殊人群社保需求精度要求高與社會社保供給精度低之間的矛盾

在當前社會保障體制下，政府還未專門出臺針對特殊人群的社會救助保險或制度，對于特殊人群的救助僅僅依附于其他種類的社會保險、社會福利制度。這就使得特殊人群的訴求無法得到真正實現，特殊人群特有的社會救助需求也無法得到滿足。