法國土地征收補償制度探析

鐘頭朱

【摘 要】 法國土地征收以公平補償為原則，通過建立合理的補償范圍、科學的財產結構計算標準、合理的計算財產價格日期、可供選擇的補償金確定方式、原則性和靈活性相結合的補償方式和嚴密的救濟手段予以具體化。

【關鍵詞】 法國;土地征收;公平補償

土地征收制度是各國的一項重要法律制度，盡管如何進行補償各國法律規定不盡相同，但總的趨向是公平補償。然而公平補償是一個不確定的且難以定義的概念，必須通過具體的制度設計來體現和具體化。法國土地征收確立了公平補償原則，并且從補償范圍、受償財產的確定、補償財產價格的計算日期、確定補償金的方式、補償方式的選擇以及補償金爭議的救濟等方面予以具體化。

一、通過憲法規定公平補償原則

法國《人權宣言》最早規定了公平補償（有時譯為公正補償）原則，其第17條規定：“財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共利益的明顯的要求，并且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。”這一規定開創了公用征收的基本原則，其中有兩項原則涉及補償，即公平補償被征收人的損失和在占有被征收財產前，事先支付補償。[1]此為各國公用征收補償制度的濫觴，對世界各國產生了廣泛而深遠的影響。法國民法典第545條規定：“任何人不得被強制出讓其所有權。但因公用，且受公正并事前的補償不在此限。”其并無新的規定和要求，只是重申了《人權宣言》中的基本原則。由此可見，法國公用征收補償采取的原則是公平補償原則，其當然也是作為公用征收重要組成部分的土地征收的補償原則。公平補償原則在土地征收補償中的基本要求是“被征收不動產的所有者及其他權利人的全部損失應都能得到補償，同時也不能超過他們的損失得到更多的補償”，[2]即通過補償后被征收人“既沒有富起來，也沒有窮下去”。[3]

二、確立合理的補償范圍

土地征收公平補償原則首先在于補償范圍的公平合理。法國土地征收法第L13-13條規定：“補償金的撥付應涵蓋全部由征收行為所致之直接的、物質的與確定的損害。”即能夠得到補償的損失必須同時具備直接性、物質性和確定性，間接的、精神的、非確定性的損失不能得到補償。直接的損失是指土地征收所直接產生的損失，亦即與土地征收有直接的因果關系的損失，包括遷移費、職工解雇補償費、安置費、其他損失等因土地被征收時所直接產生的損失，才可獲得補償。物質損失與精神損失相對，是指被征收人喪失的是財產利益，主要指土地本身以及土地上的地上和地下附著物因被征收而帶來的損失。精神上的和感情上的損失不能得到補償，法國憲法委員會在2011年判決中明確排除了將精神損害計入征收補償的范圍，其指出：“征收補償金中排除對精神損害的補償并不與《人權宣言》第17條的憲法性要求相悖。”[4]確定的損失是指確鑿無疑的損失，包括已經產生的損失以及將來必定發生的損失兩類，未來可能發生的損失屬于不確定的損失，不能計入補償的范圍。

三、設立科學的財產結構計算標準

如何設立科學的財產結構計算標準，是公平補償的一個重要方面。由于土地征收往往要經歷一個較長的過程，被征收人為獲得更多的補償金往往會對財產進行改良，從而導致財產的結構始終處于變動之中，為此必須選定某一固定日期作為計算財產結構的標準。根據法國土地征收法的規定，其計算財產結構的標準和要求是：（1）土地征收計算征收財產結構的標準是土地征收裁判當天的財產構造，其理由是土地征收是剝奪被征收人土地所有權及其附屬權利的行為，自裁判當天始，被征收人的土地及其附屬權利被剝奪，征收單位取得土地及其附屬權利。此后發生的諸如增加建筑、種植、增加設施和貨物購置等財產結構的改良，不影響補償金額的增加。（2）如有跡象表明被征收人對財產構造的改良的目的是獲取更高補償金額，則該改良即使發生在土地征收裁判之前，也不計算在補償金內。（3）凡在事先調查程序開始以后發生的財產構造改良，推定其目的為獲取更多補償金，不包括在應受補償的財產構造以內，除非有相反證據予以否定。此外，依據1958年的法令規定，在公用征收程序中任何階段、任何時候都可以進行確定補償金額，因此如果在土地征收裁判以前已確定補償金額的，則計算應受補償財產構成的日期為確定補償金判決宣告之日。

四、規定合理的計算財產價格日期

由于財產價格始終處于變動之中，因此確定計算價格的日期尤為重要。法國土地征收法規定：（1）以第一審法院關于補償金判決之日作為土地征收計算財產價格的日期，上訴審的判決同樣以此日期作為計算的日期。（2）為了防止所有者為多得補償金而對被征收物進行改良，法國還設有一個參考日期，作為計算補償金數額的補充標準。這個補充標準就是不動產和不動產物權的事前調查程序開始前1年期間的實際使用情況，計算補償金額的參照日期是這個事前調查程序開始前的1年時間。盡管設立了補充標準，但是補償財產價格的日期仍是第一審判決日。此外，根據土地征收法第L13-15條的規定，不論財產的性質如何，在一審判決做出之后，即使有買賣行為可以證明財產價值發生變化，但如果這些變化是由于含公共用益宣告要求在內的工程或施工公告，或者公共調查開始前3年期間內不動產所在區域公共工程建設成就，或者土地使用規則變化的預期等所引起，則不計入估價考慮范圍，這些增加不能得到補償。

五、規定可供選擇的補償金確定方式

法國土地征收補償金的確定方式有協商確定和法院裁決兩種方式，而且尊重當事人之間的協商確定，只有在協商失敗時補償問題才交由法官確定。在法國，土地征收補償金的確定程序可以在事前調查程序開始就同時進行，也可以在以后任何時間進行。法律規定征收單位在土地所有者和有利害關系的用益物權人（以下統稱利害關系人）報明權利后，通知他們補償金額，如果雙方就補償金額達成一致意見，則程序終止;如果雙方協商失敗，補償金權利人可以在土地征收裁判后請求公用征收法庭裁判補償金額，征收單位可以在任何階段請求公用征收法庭裁判補償金額。兩種補償金確定方式都保障了當事人有效參與補償金的確定程序，且法院裁決方式還體現了程序的中立性，這些都從程序方面確保了法國土地征收補償的公平。

六、規定原則性和靈活性相結合的補償方式

從土地征收法第L13-20條的規定看，法國土地征收補償的方式，原則上采用現金支付方式。為了保障被征收人因征收所遭受損失能夠真正獲得補償，也為避免現金補償，該法還規定了特定情況下的實物補償方式，即因土地征收致使從事工業、手工業或者商業的人無法使用承租房屋時，征收機關可以采取給予相同區域房屋的實物補償方式進行補償。值得注意的是，這是授權性規定，法律授權征收機關在這種情況下既可采用金錢補償方式，也可采取房屋補償方式。如果是采取房屋補償方式，被征收房屋的承租人可獲得除搬遷費之外的收益權之補償金。至于征收機關提供的房屋之（被征收房屋）商業位置同等性相關的糾紛，由法官進行裁判。

七、提供嚴密的救濟手段

在法國，土地征收補償金的確定有協商確定和法院裁決兩種方式。對于協商確定的補償金，由于其是當事人協商合意的結果，故不能提出上訴。而對于法院確定補償金的判決，當事人不服判決的可以上訴。根據法律規定，當事人不服補償金第一審判決的，可在收到判決書后15天內向上訴法院公用征收庭提出上訴。對上訴法院關于補償金的判決不服，當事人還可就法律問題向最高法院提起復核審訴訟。這種嚴密的法律救濟手段保障了補償金判決的公平性。

【參考文獻】

[1][2] 王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版，2003.366.392-393.

[3] [法] 皮埃爾·伽郎.行政征收與行政征用補償[J].李寶源譯，公法研究，2007.522.

[4] 張千帆.土地管理制度比較研究[M].北京：中國民主法制出版社，2013.136.