PPP模式海綿城市常見問題及對策研究

孫盈婭

摘 ?要：海綿城市建設具有投資規模大、建設周期長、社會公益性強、融資難等特點。在偌大的海綿城市建設投入面前，中央財政補貼顯得十分有限，資金問題成為海綿城市建設過程中的一大難題。在這種情況下，政府部門與企業的PPP合作模式應運而生，被寄予厚望的同時，也得到了國家政策的支持。盡管國家出臺了一系列鼓勵政策，但海綿城市PPP項目在實際操作中卻存在著涉域廣、專業性強、子項目冗雜、邊界模糊等特點。文章通過分析常見問題，梳理研究對策，以期對PPP模式海綿城市有所推進。

關鍵詞：PPP模式;海綿城市;問題和對策

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：2095-2945（2019）15-0141-02

Abstract： The construction of sponge city has the characteristics of large scale of investment， long construction cycle， strong social welfare， difficult financing and so on. In the face of the huge investment in the construction of sponge city， the central financial subsidy is very limited， and the problem of funds has become a major problem in the process of sponge city construction. In this case， the PPP cooperation model between government departments and enterprises arises at the historic moment， which is expected to be high， but also supported by national policies. Although the country has issued a series of incentive policies， but the sponge city PPP project in the actual operation has a wide range of professional， sub-projects jumbled， fuzzy boundaries and other characteristics. By analyzing the common problems and combing the research countermeasures， this paper hopes to promote the PPP model sponge city.

Keywords： PPP model; Sponge City; problems and countermeasures

1 背景

海綿城市，作為新時代的城市雨洪管理理念，能夠使城市彈性地適應環境改變，是低影響高開發的雨水體系的構建產物。2017年，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上明確指出：推進海綿城市建設，使城市不僅有“面子”，更有“里子”。PPP作為一種新型的項目融資模式，聯合國培訓研究院等組織將其定義為：通過采取公共部門（政府）與私人部門（企業）的合作，為社會提供優質服務及公共產品的模式。除此之外，PPP模式在政企合作的過程中，將社會資金引入到公共項目的同時，降低了財政風險及財政壓力，激發了民營資本的積極性。

2 常見問題

縱觀現行的政策文件以及相關的PPP示范項目不難發現，目前PPP項目多以經營性較好和具有長期收益的信息基礎設施、交通基礎設施、清潔能源項目為主，在水務領域，主要的項目類型同樣是經營效益較強的污水處理改造以及廠網一體化建設。由于海綿城市自身的局限性，很多項目無法完全復制PPP模式。高速有效地推進海綿城市PPP項目建設過程中，確實面臨著一系列亟待解決的問題。

2.1 責任職能難劃分

海綿城市建設涉及學科廣泛、專業要求性高、整體綜合性強，建設過程中涉及的職能部門眾多，例如規劃部門、市政部門、水利部門、環保部門、景觀園林部門、財政部門等，每個部門的意見觀點不一致，規定要求不統一，相應的責任劃分難以界定。相應的利益關聯者較多，合作協調關系復雜。

公共空間的建設和運營階段的主體部門是變化的。例如市政管網工程，建設階段的建設管理主要部門是市政部門，而運營階段的載體部門則是由不同管理體制確定的。海綿城市建筑小區建設的主要管理部門為開發商或政府部門，而運營階段后期管理部門為物業公司，中間協調過程還涉及SPV公司。

因此，在海綿城市建設中，各部門之間的協作、責任職能的劃分是影響海綿城市PPP項目推進的重要因素。

2.2 打包范圍難界定

海綿城市PPP項目打包范圍難以界定，PPP項目打包整體表現為打包范圍不明晰、打包依據不合理。就目前了解的海綿城市PPP項目案例，由于策劃初期未能對海綿城市和水環境理解透徹，導致海綿城市PPP項目匯水關系錯亂，建設目的性及規范性不強，進而致使項目子系統遭到不合理切割，流域及匯水區的系統關系銜接不科學。

項目打包需聯系各城市自身實際，綜合考慮降雨量及水環境等客觀實際。若不能科學統籌各子系統的銜接，明確打包范圍，只從局限角度進行治理，不但容易導致資本浪費，最終效果也是微乎其微。

2.3 考核指標難確定

海綿城市PPP項目政府支付的主要考核依據是績效考核。目前的海綿城市PPP項目考核尚存一系列問題，主要體現在三個方面。

（1）考核標準與項目實際不符。由于缺乏對未來考核潛在風險的正確認知，未明確劃分責任，導致制定的考核方案難以實施。例如，部分河道整治項目的考核標準為末端河道水量、水質，未考慮河道上游及匯水區水量、水質。（2）考核指標形同虛設。只制定了考核指標，并未制定合理的考核組織及考核方案，最終考核指標的可行性不強，考核工作難以開展。（3）考核指標缺乏時效性。海綿城市建設過程中，隨著各項工程的竣工以及周圍環境的變化，一些指標是需要不斷調整的。例如，水質水量的考核標準是需要逐年提升的，年徑流量需要不斷調整。

2.4 項目回收難創新

海綿城市PPP項目的主要付費方式依然是政府付費，缺乏新的收益模式以及經濟增長點。現行的PPP項目對政府信用及支付能力的依賴性較高，部分地方政府的實際信用并不好，導致工程支付款一直拖延，這同時也是PPP項目缺乏吸引力的主要風險因素。

另外，很多項目缺少競爭性，項目經營性較差，社會資本難以充分調動，缺乏內在的激勵機制。因此，海綿城市PPP項目的回報機制較為單一。

3 相關對策

3.1 組建專業聯動咨詢團隊

海綿城市PPP項目的專業性及系統性較強，責任主體關系及邊界復雜。一個完整的PPP項目涉及眾多公共部門及企業，比如投資方、建設方、運營方，各參與者之間若想實現多方共贏，必然離不開專業的咨詢團隊。通過總結發達國家成功的PPP項目經驗發現，通常企業和政府部門在籌建PPP項目公司時，會按比例投入一定的資金。另外，特許經營權往往會由政府轉移給PPP項目公司。因此，企業和公共部門均需要專業的技術、財務、法律咨詢團隊提供合理的方案。技術咨詢團隊主要負責項目的系統組成、邊界劃分、費用評估、績效考核體系的確定等。財務咨詢團隊則負責項目的財務測算、資金組成、財務承載力分析、風險評估等。

3.2 提升項目打包的科學性

海綿城市PPP項目的有序開展既離不開政府的作為，也離不開企業的積極參與，為此，企業以及政府應當共同承擔服務風險，共同推進海綿城市PPP項目的建設，從而實現海綿城市PPP項目的科學打包。首先，政府在推進海綿城市PPP項目時應當明確的界定打包范圍，在打包的過程中應當明確好打包依據。海綿城市PPP項目的打包工作在開展過程中應當結合本城市的降雨量以及水環境等實際的情況，避免出現局部打包的問題，保持海綿城市PPP項目各子系統之間的高度銜接性，防止出現資本浪費的現象。

3.3 制定合理的考核體系

首先，考核體系是海綿城市PPP項目成功的核心要素，如何構建有效的海綿城市PPP項目考核體系是當前政府相關職能部門需要重點關注的問題之一。為此，政府相關職能部門作為海綿城市PPP項目服務的最終購買者，應當在立足于當地城市的經濟發展水平的基礎上構建合理有效的海綿城市PPP項目績效考核體系，在制定績效考核體系的過程中應當確保每一個考核指標具有可計量、目標明確以及易監測等特點，結合企業的海綿城市PPP項目工作完成進度進行付費，確保海綿城市PPP項目能夠保質保量的完成。如果企業未在海綿城市PPP項目考核體系所規定的時間范圍內完成相關工作，那么則將給予一定的考核處罰。為了能夠有效增強海綿城市PPP項目考核體系的合理性，相關工作人員需要定期對海綿城市PPP項目考核工作的開展情況實施“回頭看”策略，比對海綿城市PPP項目中每一個考核指標的完成情況，考核指標是否完成？是根據考核指標的節點來完成的還是超額完成？如果是超額完成，那么影響的因素有哪些？如果考核指標未完成，主要是受到哪些方面的影響？借助于“回頭看”的形式從而不斷對海綿城市PPP項目考核體系的制定進行深度的反思，將反思結果進行反饋，從而不斷修正并補充海綿城市PPP項目考核體系。

3.4 提升政府信用，提供全方位的資金保障

首先，海綿城市PPP項目中政府具有不可推卸的管理以及資金付款責任，一旦政府存在信用問題，那么將會給參與到海綿城市PPP項目中的企業帶來嚴重的損失。為此，地方政府相關職能部門在開展海綿城市PPP項目時應當要提升主體責任意識，切實履行好海綿城市PPP項目中政府應當承擔的責任，有效樹立政府信用威信感。

從海綿城市PPP項目的企業資金來源的層面來說，企業可以憑借投資主體的身份參與到股權融資的工作當中。在審核股權融資的資質過程中，相關工作人員需要確定企業是否是直接且實際的參與到海綿城市PPP項目建設以及運營工作當中，避免股權融資出現嚴重的濫用現象，從而干擾海綿城市PPP項目正常的工作秩序。

海綿城市PPP項目的開展僅僅依靠一個城市是無法獨立完成的，為此，各個省市之間應當共同努力打破海綿城市PPP項目的行政管轄界限，以共同融資的方式來共建海綿城市。在這個過程中，政府相關職能部門應當發揮出勇當先鋒的精神，探索海綿城市PPP項目建設資金獲取新嘗試，研讀國內外成功的海綿城市PPP項目建設經驗，結合本城市實際的經濟發展條件以及水資源等相關內容制定恰當的海綿城市PPP項目建設指導意見，立足于靈活的市場機制，從而不斷完善現有的海綿城市PPP項目建設法律法規。

4 結束語

綜上所述，當前我國海綿城市PPP項目在開展過程中普遍存在諸如責任職能難劃分、打包范圍難界定、考核指標難確定以及項目回收難創新等問題，這些問題的存在嚴重影響了海綿城市PPP項目的可持續健康發展。為此，無論是政府相關職能部門還是企業都應當積極承擔好自身的責任，政府相關職能部門作為政府相關職能部門的主體，應當制定合理的考核體系，在此基礎上提升項目打包的科學性，為海綿城市PPP項目的正常開展保駕護航。

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