網絡化治理：電視媒體服務供給新模式

姜智彬 徐屹豐

【摘要】電視媒體服務供給是電視媒體通過生產電視節目，并利用頻道播出以及提供相關服務的過程。影響電視媒體服務質量的根本因素在于媒體產權結構而非微觀的生產方式。從世界范圍來看，國有電視媒體、商業電視媒體、公共電視媒體這三種產權結構分別具有其優越性，但也存在各自無法克服的問題。網絡化治理理論提出了一個探索公共服務供給過程中各行動者之間關系的新途徑，并將注意力放在傳統治理理論所忽視的權力面向，為優化電視媒體服務供給提供了一個有價值的視角。以此出發，國有電視媒體服務供給的網絡化治理之路表現為制播分離、二次銷售與公共議題關注;商業電視媒體服務供給的網絡化治理之策為法律法規、分工協作與公共監督;自主運作、財務獨立與法律保障是網絡化治理為公共電視媒體服務供給的發展對策。

【關鍵詞】電視媒體;媒體服務供給;網絡化治理;治理對策

一、引言

電視媒體服務是電視媒體為將信息傳達給目標受眾所進行的相關活動，即電視媒體通過生產電視節目，并利用頻道播出以及提供相關服務的過程。電視內容生產是電視媒體服務的最重要內容，通常意義上我們所說的電視媒體服務主要指的是內容生產。從微觀上看，電視媒體服務常見的生產方式有內制內包、內制外包、外制外包、引進改編、民間提供等，但不同的電視產品生產方式在不同國家和地區表現出來的優缺點差別很大。究其原因，影響電視媒體服務質量的根本因素在于媒體產權結構而非微觀的生產方式。因此，對電視媒體服務供給的研究必須從產權主體的角度進行分析才能發掘深層次的問題。

從世界范圍內電視媒體的產權結構來看，可以分為國有電視媒體、商業電視媒體、公共電視媒體，這三種產權結構分別具有其優越性，但也存在一些無法克服的問題。國有電視媒體是國家所屬的電視媒體，電視臺宣傳報道的方針則和政府的執政綱領、政黨的行動綱領保持一致。綜合各國經驗來看，國有電視媒體服務供給體系存在一些突出的問題，比如，制播合一運作模式下的媒介內部機構臃腫、創新激勵機制不足、節目質量下滑;競爭機制不健全，無法實現優勝劣汰;經濟效益低下、內容同質化等。商業電視媒體是指在法律法規的管制下，以廣告和節目銷售為主要經濟來源的面向市場提供電視媒介服務的媒體體制。商業電視媒體強調節目的收視率，以吸引廣告費和贊助費，并且在制定節目內容和節目編排時受到廣告商和贊助商的影響。美國擁有最典型的商業電視媒體產業，在共計1000多家電視臺中有約960家為商業電視臺，無論是數量還是實際影響力方面都具有絕對優勢。然而，商業電視媒體也存在一些無法克服的問題，如片面追求經濟利益，忽視社會責任，新聞異化、商業化帶來的公共價值下降等。公共電視媒體是由國家委托或許可的公共機構運營的，或由政府、公共組織直接提供電視節目以追求公共福利而非利潤的媒體體制，通常不播廣告。英國廣播公司（BBC）、日本放送協會（NHK）是比較有代表性和影響力的公共電視媒體。在美國，雖然商業電視非常發達，但也有不少公共廣播電視組織，如全國公共廣播網（NPR）、公共電視網（PBS）、公共廣播公司（CPB）等。公共電視媒體在傳播公共價值方面發揮了不可或缺的作用，但也面臨著多方面的考驗，如觀眾流失、政治影響、資金壓力等。總體來看，這三種固有的電視媒體服務供給模式都有其不可調和的矛盾，亟須模式創新，網絡化治理模式是21世紀最有影響的新公共管理模式，能夠為電視媒體服務供給提供新的視角和治理模式，以解決目前面臨的問題。

二、網絡化治理：電視媒體服務供給模式建構的新視角

我們將網絡治理模式定義為社會多元的獨立行為主體，包括政府組織、市場組織、社會組織等，基于一定的集體行動規則，相互博弈、相互調整和共同參與合作的互動關系。當代公共管理的實踐表明，在提供準公共產品時，網絡治理在整合和利用資源，提高決策和執行質量，提高客戶滿意度，提高組織靈活性和響應能力方面優于傳統官僚制度和以市場為導向的治理模式。[1]網絡治理理論提出了一種探索公共服務提供過程中參與者之間關系互動的新路徑，并關注傳統治理理論忽視的價值面向。這種治理模式為優化電視媒體服務供給提供了有價值的視角。

（一）網絡化治理的適用性

關于公共物品供給主體的確定，已有學者做過詳盡論述：“公共物品的性質決定了公共物品可由政府、市場和非營利組織來供給。我們可以根據貨物的競爭性和排他性來區分公共物品的供應主體。競爭性、排他性的私人物品一般擬由市場來提供，而非競爭性、非排他性的物品一般則由政府和非營利組織來提供，介于兩者之間的準公共物品則可以由政府、市場和非營利組織來供給。”[2]筆者在《媒體服務的供給模式研究》（2013）一文中論證了媒體服務的準公共物品屬性，而作為準公共物品的媒體供給，其龐雜性決定了不論是通過政府這一強制性的制度安排來供給媒體，以“私有化”的市場制度來安排媒介產品生產，還是以“志愿”的非營利組織制度來提供媒體服務，都會存在“政府失靈”“市場失靈”或“非營利組織失靈”的問題。

（二）網絡化治理的作用機制

網絡化治理機制有能力平衡在多重維度環境中的競爭與合作需求，并將有效突破市場機制與科層組織不能治理團體間網絡交易行為的局限。[3]這些機制旨在調節媒體服務供給主體的關系，以及提升媒體服務供給效率。同時，不同治理機制之間也存在著相互影響和協同的因素（見圖一），從而形成一套有效的治理機制，進而實現共同的結果。

1.適應機制

所謂的適應主要是指應對不確定環境的能力。影響協作網絡機制成功構建的環境因素很多，包括地理因素、文化因素、技術因素等。對于媒體體制，不同國家的經濟發展水平，不同的公共服務供給需求，不同的政治制度，不同的政府、市場、社會權力格局，都將導致媒體供給機制建立的路徑有較大差異。

2.協作機制

在網絡組織運行過程中，經常存在網絡節點間利益沖突、日常矛盾和工作沖突，難以用契約機制完全解決。協作網絡機制基于互信機制，它是外部制度環境中的內部自治機制，它的建立和維護不依賴于機制的外力，而是來自內部機制參與者之間的相互信任。信任的建立難以掌握和維護，受多種因素的影響，已成為構建協同網絡機制的難點。目前國內電視媒介生產機制中就存在大量不同性質主體間的互動，協作的效率很大程度上決定了媒介產品生產的效率和質量。

3.協調機制

協調網絡機制旨在建立參與主體之間的橫向、平等、靈活的關系結構。在這種關系結構中，縱向權力分配受到限制，橫向權力的平衡是其權力分配的核心。協調機制使參與者在作出決策時能夠進行溝通，并在信任和互惠的基礎上共同建立戰略方向。在媒介服務供給機制中，協調有助于實現資源、信息與知識的共享和流動，來擴展該媒體自身的競爭優勢和發展潛在的核心能力。更為重要的是，協調能節約體制的運行成本與參與者之間的交易費用。

4.整合機制

整合是借助外力的作用，使原本的不協調狀態達到和諧平衡狀態。媒介公共治理的整合機制包括水平和垂直兩個方向的運動，但這兩種方向的運動更多的是指媒介資源的整合。資源整合將帶來權力分配系統的調整，并以權力整合作為保障;權力的整合必然導致組織的整合和資源的轉移;組織整合意味著組織資源的變化以及權力結構的調整。

5.維護機制

公共治理中需要維護已建立的網絡關系，使這種協作互惠的網絡可以長時間維持。媒介公共治理中的參與者，尤其是電視媒體服務供給者，在某些領域可相互協作地采取聯合行動，但在另一些領域則又是競爭對手，這就存在著風險與沖突。因此，媒介公共治理的另一重要目標是要維護媒介體制的整體功效、運作機能，以及參與者間交易利益的均衡。在媒介公共治理中，維護的意義首先在于能通過達成集體的共識與許可，增加不當競爭行為的成本來規范參與者間的交易。其次，維護機制可以加快信息傳遞速度、擴大信息傳播范圍、最大限度地減少信息不對稱，保證參與者之間信息共享的權利。最后，維護機制可以通過增強信任和加強文化整合來減少交易中的機會主義和道德風險，這對媒體系統中的所有主體都具有重要意義。

目前，不同產權主體的電視媒體在服務供給中都存在一些不可避免的問題，網絡化治理機制為電視媒體服務供給提供了新的視角，為國有電視媒體、商業電視媒體和公共電視媒體服務供給提供了解決問題的新模式。

三、制播分離、二次銷售與公共議題關注：國有電視媒體服務供給的網絡化治理

網絡化治理的整合機制強調：政府提供某類公共物品，并不等于生產此類公共物品的責任也必須由政府自身來承擔，政府可以借助市場和社會組織的優勢與能力來生產這些公共物品。政府可通過訂立合同、補貼、稅收政策等手段將一部分公共物品和公共服務的生產讓渡給社會組織和民營組織來承擔，以其成本、技術和競爭等優勢，為公眾提供更有效率、品質更高的物品和服務，同時也降低了政府與公營部門的支出規模。針對國有媒體制播模式、效率及效益的問題，本文從主體資源整合的角度提出了有針對性的治理對策。

（一）國有電視媒體服務供給的制播分離

網絡治理的一個特點是促使政府主要依靠組織外的資源而不是組織內的資源來實現公共服務的供給。政府工作人員的核心職責已經從管理人員和項目，重新定義為協調資源以創造公共價值。對于媒體服務供給，即使是政府主導的媒體產品，也要求在生產過程中保證參與主體的廣泛性，包括政府、市場、非營利組織、個人、媒體等。

在制播分離的過程中，國有電視媒體必須制定標準化的游戲規則，明確哪些節目可以社會化制作，哪些只能由電視臺內的欄目制作人制作。對于可以實行社會化制作的電視節目，要確保招標和投標的透明公正。在項目外包過程中，應制定科學的項目評估機制，加強監督管理。對于那些只追求經濟效益、內容層次低下的項目，有必要嚴格把關，以確保該項目的社會效益和正確的輿論導向。此外，制播分離需要相關政策法規的支持和健全的社會監督體系。充分發揮多元主體的治理作用，這是國有電視媒體制播分離和改革的關鍵。

（二）國有電視媒體服務供給的二次銷售

隨著全媒體時代的到來，經過簡單加工的資訊已經不是市場需要的稀缺資源，單純追求政治效益而輸出的媒介內容很可能由于節目定位、節目內容、節目形式、后期制作和編排等環節的薄弱而被市場拋棄。因此，國有媒體一方面需要借助市場力量進行內容創作，另一方面需要利用媒介的“二次銷售”反哺內容制作，形成良性循環。傳播學中“二次銷售”理論的基本內涵是：有價值的媒介信息是媒體第一次銷售的產品，以獲得目標受眾的注意力為目的;而第二次銷售的是第一次銷售所獲取的受眾注意力，從而進一步獲得廣告收益。國有電視節目生產的各個環節也都與廣告營銷有著密不可分的關系。營銷雖然不是國有媒體內容生產的出發點，但在內容生產初期就著眼于營銷，放眼于大眾，由此提供的媒介服務才是受眾需要的，這樣的內容產品才有市場。[4]

（三）國有電視媒體服務供給的公共議題關注

在通過整合機制提升服務供給效率和效益的同時，國有媒體代表政府和公眾利益的核心權利則是不能轉移的。作為公共服務的組成部分，國有電視媒體服務供給更應該充分體現對社會民生的關注，實現其公共屬性。首先，國有電視媒體應該鼓勵某些類型的節目內容生產和提供，如兒童教育類、傳統文化類等，或者在價值觀念上弘揚正能量，比如鼓勵平等待人、尊老愛幼等。同時，國有電視媒體的社會輿論導向以及新聞專業主義精神自律都能對市場上一些負面的價值取向形成一定程度的約束。[5]其次，國有電視媒體的內容提供還應該增加對社會弱勢群體的關照，消除現代社會日益疏遠的階層隔閡，加強社會和國家認同的一致性和整體感。

四、法律法規、分工協作與公共監督：商業電視媒體服務供給的網絡化治理

（一）商業電視媒體服務供給的法律法規

在網絡治理的理念中，每個主體都在一個特定的小系統中，與環境和組織的其他成員交換資源和信息;同時，它是否能在整個網絡大環境中適應，成為其生存的先決條件。商業電視媒體作為一個小系統，必須建立相應的法律法規才能保證其與大環境的適應與融合。

以中國為例，由于我國所有電視媒體都屬國有，近年來對電視媒體的規制基本上依靠整合電視媒體資源、通過推行“集團化”的方式來加強管理，而行政命令的手段也一直比較有效。但隨著2001年以后私人資本、境外資本進入媒體①，媒體之間的競爭日益激烈，政府的行政管理方式已不能完全控制各個媒體的內容，于是“叫停”和“封殺”就成了家常便飯，但效果卻不理想。

（二）商業電視媒體服務供給的分工協作

委托制度是商業電視媒體進行網絡化分工合作的有效途徑。委托對象是從內部剝離出去的節目制作部門或是在外部節目市場中挑選的合作伙伴。委托制也分為內部委托和外部委托兩種。內部委托是精簡機構的過渡方法;外部委托方式則是在獨立制片人市場充分發育起來后采取的常規方法。這種做法既保證了節目制作的可控和內容質量，又將節目中最需要創造性和最難以保證的部分推向了市場，增加了節目的可選范圍。[6]同時，這種合作還應該體現在電視節目交易中建立的雙方利益共享、風險共擔的良性合作機制上。例如1999年上海東方電視臺與廣東巨星影業公司之間就出現了首份以收視率論價的電視劇播映風險合同。電視臺首先按照基數支付一定的購片費用，然后根據收視率和廣告的高低給予節目公司額外的獎勵，這種做法極大地刺激了電視節目制作單位的熱情，有利于雙方取得良好效益。[7]

（三）商業電視媒體服務供給的公共監督

媒體不可避免地面臨對其獨立性和批判性的挑戰。在這個時候，健全有效的社會監督機制可以成為維護商業媒體社會功能的強大武器。社會監督通常分為專業機構監督和公眾團體監督。專業機構監督是研究機構對廣播電視的內容和社會影響展開研究，其結果往往對這些商業性的廣播電視內容起著間接的監督作用。公眾團體監督一方面能幫助形成廣播電視行業的立法及政策環境，另一方面還可以和廣電從業者直接交流，對行業的自我規范施加影響。如美國媒體與公共事務中心致力于電視暴力的發展傾向研究;加州大學洛杉磯分校傳播政策中心專注于電視網節目中的暴力監視;美國媒體教育中心幫助指導怎樣使用芯片濾除不合適的節目等。隨著自媒體的發展，這些專業機構或社團甚至個人，可以通過研究或佐證來公開發表自己對節目內容的意見，對廣播電視媒體形成一定的輿論壓力，迫使其接受內容方面的監管。[8]

五、自主運作、財務獨立與法律保障：公共電視媒體服務供給的網絡化治理

為了公共媒體服務供給網絡的可持續發展，有必要闡明政府與市場的協作態度，以及反映社會組織、政府和市場在網絡關系結構中的權力與資源分配。

（一）公共電視媒體服務供給的自主運作

原則上，公共電視機構既不屬于私人也不屬于政府，而屬于全體公民。為實現公共服務功能，公共電視機構必須有自主運行的管理機構，該機構一旦確立，就獨立運轉，不受政府的領導或控制②，從戰略方針到財政預算、內容制作及播出編排，最終決定權都歸屬機構本身。例如，日本放送協會（NHK）經營委員會由能在公共福利上作出公正判斷的擁有豐富經驗和學識的12位委員組成，作為決定NHK財政預算、運營戰略、項目計劃、內容編排等有關經營方針和業務運作等重要事項的決策機構。這些委員經代表公民的參眾兩院同意后，由首相任命。HNK在節目基準中寫道：“日本放送協會作為以全體公民為基礎的公共放送機關，任何人不得干涉，保持不偏不黨的立場，確保言論自由。”

在內容供給方面，公共電視主要集中在科學、文化、教育等方面。不同的利益集團可以在公共電視節目中表達自己的意見和聲音，公開辯論有關國民經濟和民生的社會問題。[9]即使在公共電視媒體的服務提供中，事前審查和事后處罰制度在一定范圍內也是合理的，缺失或過度審查程序引起的問題是顯而易見的。但是，如何在公共電視臺的合理自主權基礎上建立適當的審查和干預制度仍然是一個操作層面的難題。

（二）公共電視媒體服務供給的財務獨立

為了確保其服務供給的獨立性，公共電視媒體首先必須確保其財務獨立性，以便它可以擺脫特定的政治力量和社會經濟群體影響，從而提供客觀公正和高質量的節目。除政府資金外，收費機制、社會捐贈制度和公共基金制度可以保證公共電視機構在資金來源上的相對獨立。

收費機制是以收視費的征收為公共電視機構主要經濟來源的收入制度。收視許可費是依照專門立法向電視接收設備的購買者、擁有者或者公視節目的受眾征收的一項費用。[10]頻道收費是大多數國家公共電視采用的收入制度，只有直接向公眾收取費用才能更好地履行公共責任。這種制度的優點一方面在于公共電視可以避免追求收視率和迎合市場的粗俗做法;另一方面，公共電視可以減少政府控制，不依賴政府資助。

社會捐助體制是以社會團體、個人捐贈③為主要資金來源的公共電視收入體制。社會捐贈沒有長期固定捐贈者，相比于政府資助體系下的公共電視媒體，它們的獨立性更能得到保障。另外，還有一些國家設立專項公共基金。公共電視基金是為一個或多個公共電視媒體設立的專門資金。經費只能由性質明確的公共電視機構用于機構的管理運營和節目內容的制作、播出等。

（三）公共電視媒體服務供給的法律保障

公共電視媒體的順利運作，必須得到相關的法律保障。大多數西方國家的公共廣播電視機構可以一直使用許可費、政府補助金或社會捐贈作為其主要資金來源，是因為它們在相關法律法規中有明確規定，以保護特定收入體系的實施。以日本為例，1998年頒布的《廣播法》明確規定了NHK不同于商業臺的公共電視性質，為NHK訂立了明確的經營體制與模式，使其作為特殊的法人組織無須納稅，并規定日本每一戶有電視機的家庭都要平等地繳納收視費④。日本《廣播法》第三條規定：“凡設置可接收NHK電視節目接收設備者，必須與協會（NHK）簽訂電視接收合同。”《廣播法》第四十六條還規定：“協會不得從事與他人營業有關的廣告播出。”強調在允許征收視聽費的同時，對廣告的播出加以禁止，并規定NHK“在開展業務時，不以贏利為目的”（第9條）。這樣，日本就從法律層面規定了NHK不得播出廣告，并以視聽費為收入來源寫進條文中，予以監督和保障。

六、結語

網絡化治理作為一個被日漸重視的公共管理理念，從服務供給參與者的產權主體角度，為我們解決電視媒體服務供給中的問題提供了新的思路和不同的角度。網絡化治理體系建構是一個龐大而復雜的課題，在實踐中的體系構建也需要以更加成熟的產權主體和行為主體體系為基礎。因此，不論是媒介供給體系的治理，還是具體供給問題的解決，都有待于日后媒介實踐中的進一步探索和完善。

[本文為上海市哲學社會科學“十二五”2014年度課題“媒體服務供給的公共治理研究”（項目編號：2014BXW005）的階段性成果]

注 釋：

①參見《關于廣播影視集團融資的實施細則（試行）》，2001年12月20日。

②公共電視媒體服務供給的自主運作與市場化運行并不矛盾。羅伯特·默多克也認為：“在某處的法律限度之內，任何人提供了公眾希望并以可能支付的價格得到的服務，都是在提供公共服務。”公共廣播電視雖具有公共服務的屬性，但并不妨礙其“公共服務市場化”的運作。

③這種捐助可以是資金，有時還體現為人力物力。

④NHK的收視費不是與節目等價的費用，而是為保證NHK整體的運作，由觀眾平等負擔的費用，分地面合同與衛星合同兩種。按照2010年的標準，地面合同預付一年的金額為14910日元，衛星合同預付一年的金額為25520日元。

參考文獻：

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[5]易旭明.世界商業電視：公共電視模式初探[J].聲屏世界，2007（4）：9.

[6]唐世鼎，黎斌.制播體制改革與電視業發展問題研究[M].北京：中國傳媒大學出版社，2005：49.

[7]唐世鼎，黎斌.制播體制改革與電視業發展問題研究[M].北京：中國傳媒大學出版社，2005：49.

[8]黃春平.美國商業電視內容監管[J].傳媒，2010（7）：4.

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[10]梁寧.英、日、法三國公共電視財稅體制及相關問題研究[J].中國廣播電視學刊，2004（3）.

（姜智彬為上海外國語大學新聞傳播學教授;徐屹豐為上海外國語大學博士生）

編校：王志昭