鄉村振興視域下推進城鄉協調發展的思考

項巧赟，羅明忠

（華南農業大學 經濟管理學院，廣東 廣州510642）

城鄉關系問題是世界各國長期存在的一個錯綜復雜、且重大而現實的問題。中國作為典型的二元結構國家，是傳統的農業大國，城鄉發展不均衡問題由來已久，推進城鄉協調發展一直是我國城鄉關系處理的重中之重。改革開放以來，為全力推動城鄉協調發展和“三農”問題的解決，黨中央發布了21個以“三農”為主題的中央一號文件。中共十六大提出了“統籌城鄉經濟社會發展”之理念。2016年，“協調”發展被確定為“五大”發展理念之一，“十三五”規劃中，更將“協調”發展放在更加突出的位置，城鄉協調是其重要內容之一。

當前中國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。而城鄉間發展不平衡是最大的不平衡，推進城鄉協調發展成為當前和今后一段時期中國經濟社會發展必須破解的難題。對此，2018年10月習近平總書記在廣東省清遠市英德市調研時特別強調，要下功夫解決廣東城鄉發展二元結構問題，力度要更大一些，措施要更精準一些，久久為功，把短板變成“潛力板”。如何以實施鄉村振興戰略為重點，在破解城鄉發展二元結構上率先突破，已經成為廣東未來發展的重中之重。

一、文獻綜述

協調的本意是指“和諧一致，配合得當”，其概念源于Hermann Haken的協同性理論[1]，該理論強調協調是一種關系，主要指各要素在系統間或系統內和諧配合；而發展是一種變化過程，指各系統或其組成要素由簡變繁、從低級到高級、從無序到有序的變化[2]。可見，“協調發展”是一種講究整體性和內在性的綜合發展[3]。城鄉協調發展的本質就是城鄉各要素互相協調，相互依存，促使城鄉發展差距逐漸縮小，城鄉二元結構逐步消除的發展過程[4]。

如何正確評估城鄉之間存在的差別及影響因素，對于合理引導城鄉協調發展具有重要的理論意義和現實價值[5]。對城鄉協調發展水平進行的時空格局研究，從社會、經濟、人口等方面構建城鄉協調發展評價分析體系，發現我國城鄉協調發展水平在不斷提高[6-7]，但我國城鄉在居民收入水平、消費水平、醫療衛生、社會保障、教育等方面仍存在發展差距[8-9]。

對于城鄉不協調發展形成的原因，既往研究認為，中國城鄉發展受到勞動力轉移、國家政策、對農民收入和傳統農林商品市場的普遍成本價格擠壓等外部壓力影響，城鄉發展存在產業發展、生產要素交換、基本公共服務、社會保障、空間結構等不協調問題[10-11]。在生產要素交換方面，現階段我國土地、資本和勞動力等生產要素不平等交換；在公共服務供給上，我國長期在基礎教育、公共醫療衛生資源分配和社會保障體系等方面實行城市偏向戰略[12]。影響城鄉協調發展的多種因素中，城鄉居民收入和城鎮化水平對城鄉協調發展影響較大[13]。我國農村經濟基礎薄弱，我國城鄉居民收入差距大，且有繼續擴大趨勢，而在城鎮化進程中城鄉協調發展存在內部、外部及環境三個動力因素，各因素相互影響、共同作用分別產生推動城鄉協調發展的需求拉力、外在推力、正向干預力和競爭壓力[14-15]。從消費函數視角對我國城鄉發展差距變化進行研究發現，消費者觀念、所處環境、社會保障等其他非收入差距是造成城鄉居民消費差異的主要因素[16]。總體上，差異形成主要有發展稟賦條件、自然地理環境、公共資源、政策制度、人力資本、經濟結構等原因[17-18]。

總之，既往關于城鄉協調發展的研究主要集中在城鄉發展理論、城鄉協調發展水平評估等方面。在鄉村振興戰略實施的大背景下，城鄉協調發展面臨新機遇，新時期如何大力推進城鄉協調發展，值得研究。在已有研究成果基礎上，本文將從經濟、社會、文化、生態文明等四個方面，分析全國尤其是廣東城鄉協調發展的現狀及其面臨的難題與優化路徑。

二、城鄉協調發展的現狀與問題

基于“五位一體”的總布局，下文將從城鄉經濟發展、文化發展、社會發展和生態文明發展等四個方面對全國乃至廣東省的城鄉發展狀況加以分析，找準城鄉協調發展存在的主要差距。

表1 2008—2018年全國與廣東省城鄉居民人均收入情況

表2 2008—2017年全國與廣東省城鄉居民人均消費情況

（一）城鄉經濟發展比較

1.城鄉居民人均收入大幅增加，收入差距逐步縮小

如表1所示，2008年—2018年間，我國城鎮居民年人均可支配收入從15780.8元增長至39251.0元，10年增長了近3倍，城鄉收入比從3.3:1縮減至2.7:1。雖然近幾年我國城鄉收入差距在緩慢縮小，但城鄉居民收入差額較大。2014年我國農村居民年人均純收入突破1萬元，而城鎮居民年人均可支配收入早在2005年已超過1萬元，兩者前后相差了10年時間。

廣東省城鎮居民年人均可支配收入從2008年的19732.9元增長至2018年的44341.0元，城鄉收入比從3.1:1縮減至2.6:1。

可見，廣東省作為我國經濟發展大省，城鄉居民人均收入絕對值均高于全國同期水平，但城鄉居民收入比與全國平均水平相比略低，表明廣東在推進城鄉居民收入差距縮小方面取得了一定的成效。

2.城鄉居民人均消費水平逐步提升，消費結構趨合理

如表2可見，2008年—2017年間，我國城鎮居民年人均消費水平從14061元增長至31032元，城鎮居民恩格爾系數從37.9%下降至28.6%；農村居民年消費水平從4065元增長至11704元，農村居民恩格爾系數從43.7%下降至31.2%，總體消費水平的增長變化趨同城鄉居民人均收入變化。

廣東省城鎮居民年人均消費水平從2008年的19101元增長至2017年的37257元，城鎮居民恩格爾系數從37.8%降至32.2%；農村居民年消費水平從2008年的4975元增長至2017年15943元，農村居民恩格爾系數從49.0%降至40.2%。

可見，廣東省城鄉居民恩格爾系數均大于全國城鄉居民恩格爾系數，且城鄉居民年人均消費水平的絕對數差大于全國城鄉居民年消費水平絕對數差。一方面，表明無論是全國還是廣東省，城鄉居民生活水平都得到明顯改善，消費結構更趨合理，但農村居民消費水平與城鎮居民消費水平存在一定差距。另一方面，雖然廣東城鄉居民的人均消費水平高于全國平均水平，但是廣東城鄉居民的食品支出總額占個人消費支出總額的比重還是高于全國平均水平；與發達國家或者富足國家的恩格爾系數一般在20—30%之間相比，還有繼續下降空間。當然，也在一定程度上印證了“吃在廣東”，說明廣東人愿意、事實上也確實將個人消費中的更大的比例用于“吃”的消費上，為餐飲業發展帶來了希望與可能。

圖1 2008—2017年全國與廣東省城鄉居民人均文教娛樂支出情況

表3 2008-2017年全國與廣東省城鄉固定資產投資情況

（二）城鄉文化發展比較

城鄉人均文教娛樂支出快步增長，城鄉差距仍較大。如圖1所示，2008年—2017年間，我國城鎮人均文教娛樂支出從1358.3元增長至2846.6元，提高了一倍，而農村人均文教娛樂支出增長更加迅速，從314.5元增長至1171.0元，城鄉人均文教娛樂支出比從4.3:1縮減至2.4:1。

與之對比，2008年—2017年間，廣東省城鎮人均文教娛樂支出從1936.4元增長至3284.3元，遠遠超過全國城鎮平均水平；農村人均文教娛樂支出從272.9元增長至1186.0元，從低于全國農村平均水平轉為略高于全國農村平均水平。

可見，無論是從廣東還是從全國情況看，城鄉居民的人均文教娛樂支出逐年增長，但是城鄉間仍存在顯著差別。一般城鎮都有圖書館，學校教學設備齊全，而農村一般只有小學和極少數中學，條件簡陋，教學設備落后，農村教育水平不及城鎮水平的一半。

（三）城鄉社會發展比較

1.全社會固定資產投資增長迅速，但城鄉投資占比差距大

由表3可見，2017年我國全社會固定資產投資總額為641238.4億元，其中631684.0億元為城鎮固定資產投資額，占總額的98.5%，9554.4億元為農村固定資產投資額，僅占總額的1.5%。

2017年廣東省全年固定資產投資總額為37761.8億元，其中城鎮固定資產投資額占全部總額的99.1%，農村農戶固定資產投資額僅占全部總額的0.9%。同時，2008年至2017年間，城鎮投資占比持續上升，農村投資占比持續下降，呈現明顯的“一升一降”態勢。

表4 2008—2017年廣東省醫療衛生發展情況

可見，無論是從全國看，還是從廣東省看，均存在固定資產投資向城鎮偏向的難題，并由此可能導致城鄉經濟社會發展差距繼續拉大。

2.城鄉醫療衛生條件不斷改善，城鎮發展明顯優于農村

一方面，從城鄉居民年人均醫療保健支出情況看，2008年—2017年，我國城鎮居民年人均醫療保健支出從786.2元增長至1777.4元，農村居民則從246.0元增長至1058.7元，城鄉居民年人均醫療保健支出比從3.2:1縮減至1.7:1。與之對比，由表4可見，2008年—2017年，廣東省城鎮居民年人均醫療保健支出從836.4元增長至1503.6元，農村居民從259.0元增長至921.7元，城鄉居民年人均醫療保健支出比從3.2:1縮減至1.6:1。

另一方面，從每千人口擁有城鄉衛生技術人員和醫療機構床位數看，2008年-2017年，我國每千城鎮人口擁有衛生技術人員維持在每千農村人口擁有的2.5倍左右，每千城鎮人口擁有的醫療機構床位數是農村的2倍。與之對比，依據2016年的數據推算，2017年廣東省每千城鎮人口擁有衛生技術人員大約是農村的3倍，每千城鎮人口擁有的醫療機構床位數是農村的2.7倍，其中，差距最大為2013年，分別為城鎮是農村的3.9倍、3.4倍。

可見，無論從全國還是從廣東省看，城鄉居民人均醫療保健支出、城鄉衛生技術人員和醫療機構床位數都呈遞增趨勢，城鄉醫療衛生條件不斷改善，但城市醫療衛生發展明顯優于農村，城鄉醫療衛生發展存在一定差距，其中，廣東省城鄉醫療衛生發展差距尤為凸顯，遠遠大于全國城鄉差距水平，由此，直接影響城鄉均衡協調發展。

3.城鄉社會保障事業穩步發展，農村社保作用有待提升

如表5所示，以養老保險為例，截至2017年末，我國有40293.3萬人參與城鎮職工基本養老保險，其當年基金收入為43309.6億元；有51255.0萬人參與城鄉居民養老保險，當年基金收入為3304.2億元。參與城鄉居民養老保險人數從2011年已超過參與城鎮職工基本養老保險人數，但基金收入城鎮高達農村的13倍，農村社會保障作用還有待提升。

截至2017年末，廣東省參與城鎮職工基本養老保險人數是參與城鄉居民人數的2倍，但養老保險基金收入城鎮職工是城鄉居民的18倍。

可見，無論是全國還是廣東省，在養老保險基金收入總額上，城鎮職工基本養老保險始終高于城鄉居民養老保險，但在參與人數上，廣東省與全國有所不同，其參與城鎮職工基本養老保險人數一直多于參與城鄉居民養老保險人數。究其原因，可能是因為廣東的城鎮就業人數尤其是外省到廣東城鎮就業人數數量大，廣東較早在城鎮就業人員中實施養老保險擴面取得明顯成效。

（四）城鄉生態文明發展比較

總體而言，成效顯著，但補短板強弱項任重道遠。2008年—2016年間，我國總體城市建成區綠化覆蓋率從37.4%提高至40.3%，生活垃圾無害化處理率從66.8%提高至96.6%。在此期間，我國農村衛生廁所普及率從59.7%提高至80.3%，計劃在2020年達到85%。

表5 2008—2017年全國與廣東省城鄉居民養老保險情況

表6 2008—2017年廣東省城鄉生態文明建設情況

如表6所示，2008年—2017年間，廣東省城市建成區綠化覆蓋率從40.3%升至43.5%，生活垃圾無害化處理率從63.9%升至98.0%，城市污水處理率從45.8%升至94.4%，2009年起城市用水普及率始終保持在95%以上。同時，廣東省農村地區衛生廁所普及率從79.5%升至95.4%，農村自來水普及率從78.4%升至92.8%。

可見，我國各級政府投入了大量人力物力及資金建設城鄉生態文明，城市生活垃圾得到有效處理，農村居民生活環境改善，人民生活環境愈加宜人。廣東省在城鄉生態文明發展方面一直走在全國前列，城市與農村生態文明建設取得了顯著成效，但是無論從全國還是從廣東省情況看，城鄉生態文明發展的側重點不同，城鄉發展存在一定差距。因此，要因地制宜，強弱補短，促進城鄉生態文明協調發展。

三、城鄉發展不協調形成的主要原因

（一）自然稟賦條件存差異

我國幅員遼闊，地形地貌多樣復雜，不同自然地理條件是導致城鄉非均衡發展的客觀因素。相對于廣大的農村地區，城鎮氣候、地理位置等自然環境較為優越，社會經濟發展的基礎條件好。而農村地區的自然環境常常制約了農村經濟發展。

廣東省是我國典型的沿海省份，其經濟實力位于全省前列的廣州、深圳、佛山等市區在地理條件上具有共同點：均是沿海城鎮，地勢平坦，交通便捷，氣候宜人，自然資源豐富。發展相對落后的農村，多位于地形復雜的粵西、粵北地區，交通方式單一，農業對自然條件依賴大，生產易受自然災害影響，經濟活動成本大，收益小。

自然條件差異大，造成城鄉經濟發展起點不同，農村地區長久以來基本上是自給自足的自然經濟，生產方式較落后，影響了生產效率的提高；產業結構單一，多以種植業為主，結構不合理，現代農業發展緩慢。

（二）城鄉生產要素單向流動

土地、勞動力、資本對城鄉關系的協調發展至關重要，但長久以來，我國農村不斷向城市提供土地、勞動力、資本等生產要素，致使農村資源流失嚴重，經濟發展乏力。

在土地資源利用方面，農村存在耕地流轉率較低，宅基地使用權缺少處置和收益權，限制了農民收入增長。在勞動力資源利用方面，我國農村青壯年、優質勞動力不斷流向城市，“鄉—城”的勞動力單向流動模式，一方面，造成農村空心化、老齡化嚴重，農村剩余勞動力活力不足，生產效率難提高；另一方面，造成農村地區面臨人才“留不住、難引進”困境，專業技術人才稀缺，教育資源落后，農村產業呈衰弱態勢。在資本投入方面，我國農村正規金融資本流失，資金短缺問題突出，催生出的非正規金融機構隱含著較大風險，阻礙了農村資本要素市場的健康發展，造成農村發展受限，城鄉發展不均衡。

（三）城鎮偏向政策引致

為了城鎮化發展，我國早期實行了城鄉二元發展模式，人為的將城市和農村分開，其中戶籍制度最為明顯，通過戶口標識來制定不同的經濟發展政策和福利制度。戶籍制度造成城鎮居民和農村居民在社會經濟活動中地位不平等，相當長時期，農民工難以在城鎮正常享受勞動保護、養老、醫療等城鎮居民待遇，社會保障有限，限制了勞動力在城鄉間的自由流動，阻礙農村的發展，進一步拉大城鄉發展差距。此外，城鄉分割的就業制度，在一定程度上使農民在城鎮就業遭受歧視，就業機會不平等，就業崗位無法得到保障。

為促進經濟社會快速發展，我國實行了改革開放政策，在此基礎上實行了非均衡發展戰略，重點發展沿海地區。位于沿海的廣東省，得益于改革開放政策，逐步發展成為我國經濟強省，其中，深圳最具代表性，從一個小漁村發展成為具有影響力的現代化國際大都市。與此同時，廣東省內也在不同程度實行了非均衡發展戰略。城鎮基礎條件較好，發展潛力較大，會優先成為經濟發展的重點之一，因此，逐步形成了城鄉在經濟、文化、社會等方面的差距，且短時間內難以消除。

四、鄉村振興視域下城鄉協調發展路徑優化思考

關鍵是要以鄉村振興戰略實施為契機和重點，立足新時代，結合新要求，把握新動態，推進城鄉協調發展。

（一）培育發展鄉村產業，縮小城鄉經濟差距

重點是優化傳統產業，發展鄉村產業，實現城鄉產業的融合發展，推進鄉村產業振興，促使農村居民收入多元化，消費結構合理化。

一要夯實農業生產基礎。推進農業生產機械化，加強農田基礎設施建設，推進智慧農業建設，促使高新技術為農業生產所用，提升農業生產效率，增加農產品產量的同時增加農民收入，縮小城鄉經濟差距。

二要搭建互聯網信息平臺，暢通農村與城市，為居民生活、購物等提供多種便捷渠道，加強城鄉信息傳遞，改善農村居民消費觀念，使居民消費結構更加合理化。

三要用好鄉村資源，發展鄉村產業。立足鄉村勞動力、資源、交通等狀況，盤活鄉村資源，引導城鄉資源互動，利用鄉村自然優勢，將傳統與創新相結合，發展鄉村特色產業，打造鄉村特色產業品牌，突出專業化與現代化，弘揚鄉村優秀文化，讓資源變資本、文化變產業、房產變資產、人力變人才。

（二）加大農村教育投入，創新傳承鄉村文化

一要加大農村教育的資源配置力度，改善農村學校辦學條件。重點是推進優質教育資源向鄉村配置，創造條件為農村學生營造良好的學習環境，讓農村學生不但有書讀，還能讀好書；強化鄉村師資隊伍建設，成立城鄉教師互助學習小組，鼓勵有經驗、高素質的教師到鄉村支教。

二要加大農村人才隊伍建設，提高農村居民文化素養。建立有利于農村人才成長和干事業的機制[19]，引導適合農村發展需要的人才到農村干事創業，為農村建設隊伍輸送新鮮血液，帶來新文化新思想，進而提高農村居民文化素養，促進鄉村人才振興。

三要創新鄉村文化，傳承歷史文脈。延續嶺南文化，因地制宜，科學規劃，按“一戶一房”原則，引導村民改造整治住房，保護好傳統建筑，傳承特色歷史文化。將旅游與鄉村歷史文化、風俗民情、觀光休閑相融合，創新鄉村文化，弘揚鄉村文明。

（三）加快社會事業發展，改善城鄉社會差距

一要加快體制改革。推進城鄉基本公共服務一體化建設；完善土地征用制度，嚴格界定征地權的范圍，保障農村土地的合法權益；探索建立宅基地有償使用制度，促進農民收入多元化。

二要推進社會事業發展。促進醫療衛生事業發展，改善基層醫療衛生條件，促使優質醫療資源下沉至鄉村，加強鄉村醫療機構人才隊伍建設，使農村居民小病不出鎮，治療不出村，能在當地放心看病。

三要加大鄉村固定資產投資。推進鄉村道路、飲水安全、通信設備、電網改造、水利設施等基礎設施建設，提高農村居民生活便捷度，增強人們生活幸福感。

（四）加大城鄉環境保護，促進生態文明建設

一要增強個人環保意識，通過宣傳引導，促使人們意識到環境保護的重要性，將個人意識發展為個人行動，堅持人與自然和諧相處理念，促使環保發展成為一項全民運動。

二要加強城鄉人居環境與生態環境治理。加強生產生活垃圾整治，實行垃圾分類回收；綜合治理水污染，加強對重點流域的監察監管力度，嚴禁向河道排放污水，丟棄垃圾，繼續推廣“河長制”，抓手健康城市與美麗鄉村建設；加大城市空氣污染治理，開發使用新能源，改善空氣質量。

三要加大城鄉環境保護。減少施用化肥農藥，促使生態環境健康發展；完善生態工程建設，加快生產生活方式轉型[20]，打造城鄉綠化示范區，營造良好的城鄉環境。