農村水環境治理市場化機制研究

矯旭東，李雨凡，杜歡政,2

（1.同濟大學馬克思主義學院循環經濟研究所；2.聯合國環境署-同濟大學環境與可持續發展學院，上海200092）

一、引言

隨著我國進入中國特色社會主義新時代，農村環境污染治理越來越受到國家重視。2018年2月，中辦、國辦印發《農村人居環境整治三年行動方案》，明確提出推進農村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農村生活污水治理。農村水環境質量狀況與農業農村可持續發展、農村生活水平密切相關，直接影響到農村生產生活環境和農民身體健康。

隨著國家大力推進鄉村振興，農村生態環境有了很大改善，但總體上看，農村水環境質量狀況仍不容樂觀，農村水污染和飲水安全問題突出。本文在分析農村水環境治理現狀的基礎上，以市場化機制為切入點，研究農村水環境治理市場化治理的關鍵影響因素，并在此基礎上提出市場化治理思路和對策，旨在為國家制定農村水環境管理政策、建設美麗鄉村提供參考借鑒。

二、農村水環境治理現狀

（一）農村水環境污染現狀

當前，農村水環境污染總體呈現出兩大特點：一是農村污水排放總量大、污水處理率低；二是農村污水處理設施現狀堪憂。

從全國情況看，目前全國農村生活污水每年超過80億噸，但污水處理率不足10%。農村絕大多數污水被直接排放至河流、農田，通過雨水沖刷進入農村環境，影響農作物生產和農產品質量。農村水環境污染正經歷“上山下鄉”運動，各類污染由東部向中西部轉移、城市向農村轉移，全國農村水環境遭受污染的比例不斷上升。目前，農村水污染物排放量占全國水污染物排放量50%以上，根據前瞻產業研究院發布的《2017-2022年中國農村污水處理行業發展前景預測與投資戰略規劃剖析報告》顯示，2016年我國農村污水排放量達到02萬噸，2010-2016年復合增速超過10%，預計到2020年可達到近300萬噸，由此可見農村污水排放量巨大。

表1 2011-2015年我國農村污水處理設施統計表

圖1 2010-2020年中國農村污水排放量及預測 （萬噸）

圖2 2011-2015年中國農村污水與城市污水處理率對比

從全國農村污水處理設施看，情況堪憂。據住房城鄉建設部統計，2015年全國共有建制鎮20515個，鄉11315個，自然村264.5萬個。農村污水處理情況明顯滯后于城市，截至2015年底，有近90%的鄉村沒有污水處理設施，建有污水處理設施的鄉鎮占比僅為7.1%。擁有污水處理的農村主要為分散式污水處理設施，污水處理裝置1701個，污水處理廠361個，日處理量分別為33.5萬立方米/天、19.3萬立方米/天，農村污水處理能力亟待提升。

總的來看，造成我國農村水環境污染的主要原因包括以下幾個方面：1.生活污水污染和固體廢棄物污染，特別是隨著城市化進程的加快，城市居民對于肉蛋等畜禽產品的需求不斷增大，推動了農村畜禽業的快速發展，大量的畜禽糞便不經處理直接排放，造成嚴重的農村水環境污染[1]。2010年，我國農村自來水普及率已達65%，人均用水量為100L左右，年均污染排放量也超過了2000億噸。隨著農村自來水的普及程度不斷升高，相應的生活污水排放量也逐年遞增。此外，農村生活垃圾產生量也逐年增多，目前我國擁有9億多的農村人口，年均垃圾量能達到2億噸左右[2]，部分農村地區甚至出現“垃圾圍村”“垃圾圍壩”現象，嚴重影響到農村水環境。2.農村專業配套污水處理設施不完善。缺少良好的污水排放通道致使污水在街道流淌，甚至部分污水直接流入河流湖泊，地表水資源污染的同時會影響地下水。3.鄉鎮企業污染隨意排放。農村鄉鎮企業污染分為兩種情況：一是企業經營規模小，模式單一，對于污染物不經處理隨意排放；二是由城市轉移到鄉村存在污染問題的企業，由于城市對于污染物排放具有嚴格標準，所以這類企業受利益驅使將污染物轉向農村。

（二）農村水環境治理存在的主要問題

雖然我國對農村水環境污染已開展了大規模整治行動，但仍存在著很多問題。

1.立法缺失、法律體系不健全

農村城鎮不斷發展，生活污水也越來越多。由于處理技術落后，大多數生活污水以及工業污水被直接排放到溝渠和池塘中，致使水污染更加嚴重。出現這種現象，很大程度上是因為農村立法不健全。隨著市場經濟體制的不斷完善，原有的法律法規體系遠不能適應市場經濟發展的需要。目前的《水污染防治法》對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不夠，例如對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染控制有效，對解決面源污染問題意義不大；對諸多小型企業的污染監控也由于成本過高難以實現。而且某些環境領域的立法還存在空白，使我國農村環保立法跟不上環保發展趨勢，不利于環保事業的發展[3]。

2.水污染治理主體缺失，角色不明

鄉鎮政府由于各部門權責不清，面對各種水污染現象基本采取得過且過的做法。另一方面，由于水污染治理是一項長期且耗費大量資金的系統工程，鄉鎮一級政府財政資金緊缺，通常不會將大量的資金投入短期無法見效益的水污染治理工程。有時還會將水污染治理的工作推向下級村委會，而村委會沒有接受過系統嚴密的工作安排，再加上缺少人力和物力，所以通常只是做到應付上級檢查而沒有真正治理。

3.環保資金投入不夠，治理設施落后

我國城鄉二元化現象嚴重，城市與農村之間還存在著很多不公平的現象。長期以來，我國重視城市發展，污染防治設施幾乎全部投到了工業或城市，造成城市環境污染向農村擴散，而鄉村從國家財政渠道無法得到相應的污染治理資金，也難以申請到用于專項治理的排污費，這就導致鄉村沒有多余的資金投入防污治污設施建設。

4.鄉村環保意識差，重視程度不夠

農村環境污染的產生除了經濟發展方式外，更為關鍵的是環保意識淡薄，缺乏綠色發展觀念。某些地區的領導缺乏正確的政績觀，在發展過程中只追求經濟效益和政績，在招商引資過程中沒有把環境和生態影響放在第一位，部分地區在決策時走的還是“先污染、后治理”的彎路。在農業生產活動中濫用化肥農藥，在生活中亂扔垃圾和廢棄物，排放工業廢水廢氣等，這些缺乏環保意識的行為都導致我國鄉村環境愈發脆弱。

三、國外水環境市場化治理典型案例及經驗借鑒

（一）國外農村水環境市場化治理研究進展

國外多年來以市場化手段治理水污染的實踐取得了明顯效果，同時形成了體系化的政策措施。通過對國外農村水環境治理典型案例研究分析，梳理出農村水污染治理的相關經驗，可以有效用于我國農村水環境污染治理工作。

1.發達國家農村水環境治理經驗

20世紀初期，西方主流經濟學將包括農村水環境污染問題視為“市場失靈”的產物。20世紀70年代后，發達國家相繼建立污染排放權交易制度，主要發達國家逐步實行市場調節為主、行政手段為輔的農村水環境治理方式。上世紀中期以來，英國、新西蘭、加拿大等國逐漸建立了一套符合市場發展方向的新型農村水環境管理模式，其核心是摒棄以政府為主導的干預，用市場化的力量推動農村環境治理，擴大市場調配資源的作用，包括農村環境公共服務市場化、參與治理企業私營化等，更加有效地利用社會資源，創造最大的價值[4]。

美國注重發揮市場化力量，加強農村水環境保護。對于農業生產過程中的點源和面源污染，支持企業開展農村環保技術創新，推動農業可持續發展；對于農村人居環境整治和廢棄物管理，通常以政府購買服務、特許經營等市場化方式，由環保公司提供市場化服務和管理。Grunwald S,Norton LD提出“綠色補償機制”（Pay the polluter），通過經濟激勵，將農業面源污染治理納入政府綠色支出[5]。

法國、德國等國家鼓勵企業加強農業環保科技創新和市場推廣，加快農業環境保護新技術、新工藝的推廣應用，加強農民技能培訓，推動農業生產方式向循環型、生態型轉變，實現農業綠色發展，減少農業生產和農村環境污染。日本、韓國對于城鄉環境污染治理技術不斷加大投入，企業通過技術創新和成果轉化，其環境污染治理技術已達到世界先進水平，生態循環農業得到快速發展。

2.世界知名河流湖泊污染市場化治理措施

萊茵河、泰晤士河、伊利湖作為世界知名的河流湖泊，先后經歷過嚴重污染的局面，經過市場化機制治理的實踐探索，取得了很好的治理效果，值得總結借鑒。

萊茵河位于歐洲中部，發源于瑞士的阿爾卑斯山中部，流經奧地利、瑞士和法國邊界，穿過德國至荷蘭入北海。多年來造成萊茵河水質惡化的主要原因有人口增長、資源消耗、沿途農業開發以及使用殺蟲劑和人造化學試劑等。萊茵河是跨流域河流，流經的國家多，治理難度大。為此，1950年，荷蘭、西德、盧森堡和瑞士等國聯合成立了“萊茵河國際防污染委員會”，通過調查萊茵河污染性質、程度與來源，引入社會環保企業，發揮市場化手段加強治理。同時，定期召開萊茵河國家部長會議，聽取各國污染治理計劃與政策的執行情況，并制定相關協議與條約。

泰晤士河是倫敦市及牛津市的主要水源，在1800～1850年間，泰晤士河水質惡化主要原因是大面積的工業污染，人口驟然增加導致污染負荷增加。20世紀60年代，英國政府成立泰晤士河水務局，采用市場化治理機制，加強泰晤士河流域的治理和管理，其治理資金主要來源于供水收費和利用市場融資。泰晤士河流域根據河流環境容量公平分配排污權，實行排污許可證制度，并且根據區域生態特點設立水質保護目標，全面實行“污染者付費”原則。

伊利湖在美國和加拿大兩國經濟中占有重要地位，是北美五大湖之一。隨著周邊區域經濟發展和城市化進程不斷加快，伊利湖地區的生態環境問題日益嚴重，主要原因是在20世紀70年代以前大量的含磷洗滌劑肆意排放進湖，以及工業廢水、生活污水和化肥的大量使用。在治理方面，采取的措施主要是制定相關協議和加大投資興建污水處理設施，通過市場化手段加強污染治理。協議中厘清了美加兩國在治污和環保方面的權責義務，還制定了點源污染排放標準和農業發展計劃，削減非點源污染，并且制定法令禁止含磷洗滌劑的生產與使用[6]。

（二）國外水環境市場化治理經驗對中國的啟示

通過研究分析國外水環境市場化治理經驗，我們可以從國外治污措施中得到一些啟示：

首先，建立完善的治理水污染的法律法規標準體系。世界上水質優良的國家都很重視用立法保護水體，例如芬蘭，而且多數國家的水污染治理具體措施和配套措施都具有法律依據。萊茵河、泰晤士河和伊利湖的治理也都得益于制定了相應的法律法規。

其次，構建有效的環境經濟政策和信息公開政策。環境經濟政策是指按照市場經濟的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費以及保險等經濟手段來調節或影響市場主體行為。環境經濟政策的使用能夠增加治污的靈活性，基于環境資源利益的調整來建立保護和持續利用資源環境的激勵和約束機制。而信息公開政策能夠將水環境治理透明化，是對環境經濟政策的有效補充。

最后，發揮市場化力量，社會各主體共同發力。政府對水污染治理起主導作用，出臺法律法規，對于當地的水污染治理投入一定的資金。但同時，更為關鍵、更有效的方式是引入市場化力量，發揮社會各方力量共同治理，積極促進區域之間的合作。水污染治理應當與當地項目結合，因地制宜。美國伊利湖水污染治理效果好的原因就是與當地項目緊密結合。

四、農村水環境市場化治理的關鍵影響因素與基本思路

近年來，中共中央、國務院對農村環境整治高度重視。農村水環境治理是一項公益性強的事業，長期以來，農村水環境治理、污水處理設施等基礎設施未獲有效投入，歷史欠賬多、建設落后。按照現行的國家財政體制，中央和省級財政資金相對充足，市級和縣級由于地區發展水平差異財政狀況差別較大，鄉（鎮）、村一級財政情況則更加堪憂。雖然國家近年來相繼投入了大量資金用于美麗鄉村建設，但我國擁有48萬多個鄉鎮、69萬個鄉村，農村水環境治理基礎設施建設需要投入的資金量巨大。

（一）農村水環境市場化治理的關鍵影響因素

我國農村污水處理與城市污水處理存在很大程度上的不同。單個農村、鄉鎮污水量難以形成規模，往往很難吸引到社會資本，這就需要政府投入大量資金來處理農村污水。但是長此以往，政府很難長期承擔這筆支出，這就需要引入社會資本來輔助支持。企業在投入項目時最為關注的是投資營利效果，而農村污水處理幾乎是純公益性的項目，所以很難調動企業的積極性。基于此，本文先梳理出農村水環境市場化治理的關鍵影響因素，以期提出有針對性的對策。

1.農村水環境污染治理的基礎設施投入大、農村污水處理量小，無法形成市場化規模效益；

2.社會資金投入高、市場化回報率低，企業盈利性差，導致社會資本投入積極性差；

3.農村污水與城市污水污染物成分、含量存在差異，企業市場化治理技術無法通用，企業城市污水治理建設投入和運營模式無法完全復制。

（二）引入市場化機制治理農村水環境的基本思路

對于社會資金來說，引入社會資本投入農村水環境治理還存在著突出難題。市場化投資一般更趨向于具有現金流、盈利可能性大的項目，例如農村公路建設、農村能源建設、自來水入戶等。但是農村水環境治理屬于公益項目，要解決這個問題，就要脫離簡單融資思維，考慮農村水環境項目與其他產業的關聯性，可以采用“項目打包策略”配套解決農村水環境治理難題：1.將鎮上的多個小型污水處理站打包交由當地一家公司運營，通過規模效應降低單位投入成本，提升公司的盈利可能性。2.為避免責任界定難題，在污水處理廠建設過程中運用“全生命周期”的理念，使建設和運營一體化，全程都由一家公司負責，保證項目技術經濟的最優化設計。3.將農村污水處理項目與水環境治理結合，采用政府購買服務方式，將污水處理項目納入其中，打造一個綜合治理水環境項目，從而帶動農村整體環境的提升[7]。

五、市場化推進農村水環境治理的主要對策

（一）發揮 “政府”和 “市場”力量，共同治理農村水環境

農村水環境治理的難點在于“市場失靈”，“市場失靈”和“政府失靈”是造成農村環境污染、治理效率低下的原因。為此，應采用經濟學分析方法，研究提出政府與市場相結合、“政府”與“市場”兩手發力的對策。

從農村環境污染的特點出發，針對農村環境具有污染源小而多、污染源廣而分散的特點，比較分析以政府為主體的治理模式和以村民為主體的自治模式，提出政府與市場結合的農村水環境治理有效方式。對于廣大農村來說，僅靠政府大量投入來進行農村水環境治理難以為繼。從多中心治理視角提出治理農村面源污染，市場可以很好地發揮有效配置資源的積極作用。總結國內市場化治理農村水環境的成功案例，從加強全社會治理的視角提出加強農村水環境治理對策[8]。

（二）探索河道整治 “市場打包”的市場化模式

采取農村河道整治與市場化模式共同運行機制，政府通過建立“以河養河”“以堤養河”“以塘養河”等模式，將產出的經濟效益用于河道整治，可以實現農村河道整治市場化長效管理。

政府通過招商投標等方式把河道和沿岸公共用地承包給個人或企業，政府與承包商簽訂合同，河道承包者需要履行河道清淤、保潔等日常工作的義務，主動接受政府的檢查和群眾的監督投訴。與此同時，河道承包者能夠獲得相應的權利即：河道兩側土地的使用權，承包商可以以其他方式從中獲得經濟利益。具體模式有以下幾種：1.“以河養河”模式：這種模式的河道承包者要承擔將河面漂浮垃圾、藻莖、水花生清理等保潔，以及河道清淤、河岸植被保護等義務。相應擁有的權力是合同期內獲得管理河段的養殖權及水產所有權。2.“以塘養河”模式：這種模式河道承包者的義務是河道清淤、保潔、河岸生態建設等，相應的權利是獲得魚塘使用權及水產所有權。3.“以堤養河”模式：這種模式河道承包者的義務是河道保潔、清淤、岸堤植樹等，相應獲得河堤植樹權及樹木所有權。4.“以地養河”模式：這種模式河道承包者的義務是河道清淤、保潔、沿河農田的征用補償，相應獲得征用地植樹權及樹木所有權[9]。

（三）引入PPP模式，加強農村水環境治理

通過引入PPP模式進行農村水環境治理，充分考慮農村水環境治理項目與其他農村相關產業項目的關聯性，跳出單純的“融資思維”，采用“打包策略”，通過制度建設推動多元化治理，通過完善價格機制和優惠政策，推動專業化、市場化運作。采用市場化運作、企業化管理在農村水環境綜合整治中發揮作用，通過政府購買服務讓第三方物業公司唱主角，可以探索出新農村建設中農村環境整治的市場化路徑。

同時，非政府組織在農村環境治理中可以發揮其優勢作用，找準現實存在的問題提出解決辦法[10]。發揮各方力量，做到鎮政府、村委會、村民三方協調分工共同推動農村水環境治理[11]。