基于建立自然保護地管理體制的思考

黃慶軍 呂雄峰 石亮 陳昀

摘要? ? 黨中央提出加快生態文明建設，加大自然保護地和環境整治力度，提升國家治理能力，解決部門之間的利益糾葛，實現中華民族可持續發展。本文分析了自然保護地的現狀，剖析自然保護地存在的問題，按照彰顯自然屬性、理順管理體制、提升管理水平、實施高效監管等保護對策，基于我國近年來建立國家公園試點的成功案例，乘勢提出整合自然地資源、建立國家公園體制是保護自然地資源的終極目標。

關鍵詞? ? 自然保護地;管理體制;問題;對策;湖南新邵

中圖分類號? ? F299.24? ? ? ? 文獻標識碼? ? A? ? ? ? 文章編號? ?1007-5739（2019）09-0239-01

自然保護地是指通過法律和其他有效手段，致力于生物多樣性、自然資源及相關文化資源保護的陸地或海洋[1]。黨的十八屆三中全會提出了建立完整的生態文明制度體系的目標，生態問題成為社會關注的重要問題，隨著國家公園體制試點建設的推進，各類生態效益良好的自然保護地也備受矚目[2]。新邵縣擁有岳坪峰國家森林公園、筱溪國家濕地公園、白水洞國家級風景名勝區、白水洞國家地質公園，同時還有龍山、羊古坳2個縣級自然保護區，基于以上自然保護地現狀，目前存在級別不一、面積重疊、職能交叉、體制不順、多頭管理等問題，客觀上影響了自然保護地的保護和發展。

1? ? 基本概況

1.1? ? 縣級自然保護地

龍山、羊古坳2個縣級自然保護區分別于2002年和2013年建立。龍山自然保護區位于新邵縣東北部，是湘江支流漣水和邵水一級支流西洋江的發源地，與婁底漣源市龍山國有林場毗鄰，保護區規劃面積800.00 hm2，與岳坪峰國家森林公園面積重疊;羊古坳濕地自然保護區以原龍溪鋪鎮鎮辦林場為主體，將周邊集體山林部分劃入和將下源水庫整體劃入，保護區規劃面積3 333.33 hm2，與筱溪國家濕地公園范圍部分重疊。這2個縣級自然保護區當時是基于爭取上級建設項目資金以及為完成濕地保護率而申請建立的，由林業部門主導管理。

1.2? ? 國家級自然保護地

1.2.1? ? 白水洞國家級風景名勝區。湖南新邵白水洞國家級風景名勝區（以下簡稱白水洞景區），地處湘中腹地新邵縣，由白水洞、白云巖、資江小三峽3個景區組成，域內面積達12 541.00 hm2。白水洞景區由峽谷地貌、崩塌堆積地貌與流水侵蝕地貌集合而成，1999年經湖南省人民政府正式批準為省級風景名勝區，2012年經國務院審定公布為第八批國家級風景名勝區[3]。“門票經濟”依然是該景區旅游發展的主導模式，由住建部門主導管理。

1.2.2? ? 湖南新邵白水洞地質公園。湖南新邵白水洞地質公園（以下簡稱白水洞地質公園），位于湘中新邵縣境內，園內現有景點480多處，一級景點30處，省、市重點保護文物8處。自然景觀有地下溶洞群、一線天、白龍洞流泉飛瀑、高峽平湖、洞天門等，白龍洞以其石怪和洞奇聞名于世，公園總面積12 541.00 hm2。2008年被授予省級地質公園稱號，2018年經國土資源部授予第八批國家地質公園[4]。范圍與白水洞風景名勝區完全重疊，由國土資源部門主導管理。

1.2.3? ? 岳坪峰國家森林公園。湖南新邵岳坪峰國家森林公園以下簡稱為岳坪峰國家森林公園。岳坪峰是湘江漣水和資江西洋江的發源地，山勢磅礴，峰頂最高海拔1 513.6 m，譽為“湘中之巔”，域內面積3 835.00 hm2，這里四時不同景，十里不同天。1992年經湖南省林業廳批準并于1995年經湖南省人民政府確認，在新邵縣龍山國有林場的基礎上建立了新邵龍山省級森林公園;2009年經國家林業局批準，建立湖南百里龍山國家級森林公園（新邵片區）;2013年經國家林業局批準將湖南百里龍山國家森林公園（新邵片區）更名為湖南新邵岳坪峰國家森林公園。森林康養、追思“藥王”、中藥文化、登高望遠、尋幽探險是該旅游景區發展的主打項目，由林業部門主導管理。

1.2.4? ? 筱溪國家濕地公園。湖南新邵筱溪國家濕地公園（以下簡稱筱溪國家濕地公園）位于新邵縣中西部，主要包括曬谷灘大壩至筱溪大壩的資水段、五星壩至小河口的石馬江段、龍溪河、下源水庫、羊古坳等水域、洲灘及周邊部分山地、稻田，規劃總面積2 571.60 hm2。2014年，經國家林業局批準建立湖南新邵筱溪國家濕地公園（試點），目前該公園建設進程井然有序，由林業部門主導管理。

2? ? 發展機遇

習近平主席在十九大報告中全面闡述了加快生態文明體制改革、推進綠色發展、建設美麗中國的戰略部署，并提出不能以犧牲生態環境為代價換取經濟的一時發展。綠水青山就是金山銀山。要加強生態文明建設，劃定生態保護紅線，為可持續發展留足空間，構筑生態建設與保護的頂層設計。加大生態建設和環境治理的力度，也是當前黨中央部署“三大攻擊戰”的重要任務，這對于自然地保護是一次千載難逢的機遇。

3? ? 存在的問題

3.1? ? 主體合法有待商榷

根據《中華人民共和國自然保護區條例》規定，新邵縣建立的2個縣級自然保護區僅本級人民政府同意，省林業廳及國家林業局備案，沒有上級正式批復文件，截至2015年，未加入國家環保部縣級自然保護區名錄，因而主體建立合法（下轉第243頁）

（上接第239頁）

性有待商榷[3]。

3.2? ? 區域規劃不夠嚴謹

規劃的自然保護區范圍與森林公園、濕地公園部分重疊，保護區內規劃沒有體現核心區、試驗區和緩沖區的相關屬性，區域內常駐人口較密集。

3.3? ? 資源單體優勢不足

這2個自然保護地的自然資源單體不具優勢，林木、地貌、地形、水體等也不獨特。《條例》第一章第二條“本條例所稱自然保護區，是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域”，劃建的合理性也存在疑問[5]。

3.4? ? 保護管理規范缺乏

自然保護地建立后，缺乏規范的保護監理，既沒有專門的機構實施管理，也沒有完整規范的管理體系，更未按自然保護區規程管理。

4? ? 對策

4.1? ? 注重保護，彰顯自然屬性

經濟發展和保護自然環境本不矛盾，可協同發展。可以通過有計劃地扶持部分產業，將自然保護地內資源優勢轉化為經濟優勢，同時在經濟得到發展后加強對自然保護地的投入，使自然保護地和經濟建設協同發展，齊抓保護，不搞過度開發，以促進生態空間和綠色消費產品發展[6]。

4.2? ? 整合資源，確保合法合規

主體合法性不僅是主體經營管理的前提，而且是行政執法的關鍵。對不符合《中華人民共和國自然保護區條例》的單位，一律撤銷，基本符合的進行整改，整改到位，依法依規予以認定。目前，在新邵境內建立了森林公園、濕地公園、風景名勝區、國家地質公園、禁獵區、禁伐區等以自然資源保護為主體的保護地，可有效保護當地的自然資源和生態系統。對已建立的森林公園、濕地公園、風景名勝區、地質公園等管理機構進行有效整合，明確建立統一事權、分級管理的體制，乘勢申報建立國家公園（試點）。

4.3? ? 整章建制，提升管理水平

加強對自然保護地的管理。一是設立管理機構，制定和完善自然保護地的各項管理制度。二是修訂自然保護地的總體規劃，按照《條例》的要求重新編制總體規劃，依規建設和管理。三是完善基礎設施建設，保證自然地保護管理工作有序開展。四是加強管理人員專業技能培訓，努力提高管理人員的技術水平，為自然地保護提供人才保障[7]。

4.4? ? 強化監管，履職順勢而為

一直以來，國家自然地保護管理都由林業、住建、環保、國土、水利、農業和旅游等多部門監管，在空間上有重疊，在職能上有交叉，在法規上有沖突。十九大將山水林田湖草等自然資源歸屬自然資源部，由國家林業和草原局監管，解決了多部門管理且混亂的問題。因此，建立依法管理、產權明晰、權責明確、監管有效的國家公園體制勢在必行。

5? ? 參考文獻

[1] 中華人民共和國自然保護區條例[J].中國林業，1995（1）：5-8.

[2] 中華人民共和國自然保護區條例[J].中華人民共和國國務院公報，1994（24）：991-998.

[3] 李鵬.中華人民共和國自然保護區條例中華人民共和國國務院令第167號[J].環境保護，1995（1）：2-5.

[4] 韋曉娟，劉國維.廣西國家級自然保護地體系建設問題與策略分析[J].林業調查規劃，2015（3）：51-56.

[5] 呂雄峰，石光明，陳小云，等.基于SWOT分析的國家級風景名勝區旅游開發研究：以湖南新邵白水洞風景名勝區為例[J].防護林科技，2018（10）：65-66.

[6] 肖軍山，楊俊，陳昀，等.關于濕地公園濕地保護與恢復建設的思考：以湖南新邵筱溪國家濕地公園為例[J].防護林科技，2017（2）：67-69.

[7] 桂小杰.關于建立國家公園體制的思考[J].林業與生態，2014（2）：35-37.

作者簡介? ?黃慶軍（1975-），男，湖南新邵人，工程師。研究方向：森林經營與培育。

收稿日期? ?2018-12-28