基層央行紀檢監察部門履行監督責任路徑探析

劉偉厚

黨的十九大提出，堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平，健全黨和國家監督體系，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。黨中央扎實推進紀檢監察體制改革，推動紀律監督和監察監督全面覆蓋。人民銀行總行黨委、派駐紀檢監察組按照中央要求，深入推進系統內紀檢監察部門“三轉”，切實履行《黨章》賦予的職責。作為人民銀行分支機構內設的紀檢監察部門，如何完善優化監督工作機制和工作方式方法，認真履行好監督職責，對于推進人民銀行全面從嚴治黨責任落實、保障有效履職具有重要意義。

一、基層央行紀檢監察部門履行監督責任現狀

黨的十八大以來，人民銀行黨委高度重視紀檢監察工作，根據中央要求加強紀檢監察干部隊伍建設，不斷完善工作機制，豐富監督手段，構建了較為完善的監督體系。

（一）組織架構情況

近年來，人民銀行逐步優化紀檢監察部門機構設置。2012年，印發了《關于加強和改進中國人民銀行紀檢監察組織建設的實施意見》，要求人民銀行各級分支機構應同時設立紀委（紀檢組）和監察室，紀委和監察室實行合署辦公。同時，規定各級紀檢監察機構接受同級黨委（黨組）和上級紀檢監察部門的雙重領導。下級紀檢監察部門負責人定期向上級紀檢監察機構匯報工作、述職述廉，及時報告重大問題。

2016年，中央紀委駐中國人民銀行紀檢組成立，原人民銀行紀委、派駐監察局的職能歸并到中央紀委駐人民銀行紀檢組。2018年，根據國家監察體制改革要求，中央紀委駐中國人民銀行紀檢組變更為中央紀委國家監委駐中國人民銀行紀檢監察組，各分行、營業管理部、省會（首府）城市和副省級城市中心支行、分行營業管理部、地（市）中心支行以及縣（市）支行紀檢監察部門保持現有機構框架不變。

（二）監督方式和監督手段

基層人民銀行紀檢監察部門監督方式主要包括以下幾種：一是日常監督。包括對新提拔干部進行任職廉政談話，對所在單位同級和下級領導班子成員開展廉政提醒談話；建立領導干部廉政檔案，通過談心談話、座談交流等方式，準確掌握黨員干部的思想、工作、生活情況；在民主生活會和組織生活會上開展批評和自我批評，等等。二是專項檢查。圍繞全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗工作，經常性開展相關監督檢查。重點圍繞貫徹落實上級黨委、紀委和所在單位重大決策部署，以及選人用人、會計財務、執法檢查、外匯管理等重要崗位和關鍵環節進行監督。三是信訪監督，按照擬立案、初步核實、談話函詢、暫存、了結等處置方式和標準，嚴格規范處置問題線索。按照有案必查、有腐必懲的要求，嚴肅查處干部職工違紀違法行為，堅決查處侵害群眾利益的不正之風和腐敗案件。

從監督手段分析，主要包括以下幾種：一是教育引導，通過開展反腐倡廉教育活動，把黨風廉政建設貫穿于領導干部的培養、選拔、管理、使用等各個方面；深入剖析違紀違法案件，加強警示教育和崗位廉政教育，提高干部職工風險防范意識；加強廉政文化建設，引導干部職工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。二是制度約束，通過構建懲防制度體系，突出“權、錢、人”三項重點，努力構建案件風險防控長效機制；堅持用制度管權管事管人，規范決策權限和程序，明確界定重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金使用的界限和標準，堅持“三重一大”事項集體研究決定；建立制度執行考評和責任追究機制，堅決維護制度的權威和剛性約束。三是強化權力運行制約和監督，確保權力正確行使。強化對民主集中制執行情況的檢查監督，落實集體領導和分工負責、“三談兩述”和函詢等監督制度，發揮黨內監督專責部門作用。四是開展執紀問責。按照“三轉”職責要求，加強責任傳導，正確區分集體責任和個人責任、主要責任和重要責任、領導責任和直接責任，確保責任明確、有責必究、追責必嚴。

二、基層央行紀檢監察部門履行監督責任工作成效及存在的問題

當前基層央行紀檢監察部門形成了較為系統的內部監督管理體系，在監督關口前移、監督資源共享等方面取得了一定的成效。但在當前的工作體制下，紀檢監察工作的獨立性、紀檢工作人員的監督意識等還存在一些問題，一定程度上制約了監督職責的履行。

（一）工作成效

基層央行紀檢監察部門在同級黨委（黨組）和上級紀檢監察部門的雙重領導下，按照黨章賦予的任務和職責，認真履行工作職責，取得了一定的成績。

1.實現了黨委統一領導下的“兩個責任”有機統一。在當前體制下，基層央行全面從嚴治黨工作由各級黨委（黨組）負總責，各級紀委（紀檢組）與其他黨務部門及各黨支部等基層黨組織分工協作，各司其責，共同落實全面從嚴治黨“兩個責任”。如，在開展廉政教育過程中，在黨委統一領導和組織下，紀委與宣傳、組織人事部門既有分工，又有協作，由紀委制定年初的廉政教育規劃并納入組織人事部門的教育培訓計劃，宣傳部門將廉政教育內容納入黨委中心組學習和文明單位創建，機關黨委將廉政教育內容列入黨支部“三會一課”，多方發力，共同營造出廉政宣傳教育的良好氛圍。

2.實現了監督關口前移，充分融入各項業務工作之中。紀檢監察部門積極踐行監督執紀“四種形態”，以“第一種形態”為主，把監督關口向業務崗位一線移動，實現監督工作與業務工作的有機結合。如，在崗位風險和廉政風險防控工作中，基層央行紀檢監察部門通過風險監督管理系統對人民銀行各項業務進行全覆蓋，促使各業務部門認真梳理工作中的崗位和廉政風險點，及時錄入系統，實現了監督工作與業務工作的有機融合。

3.實現了監督資源的共享。基層央行紀檢監察部門積極建立“大監督”工作機制，通過召開監督部門聯席會議等形式，有效整合辦公室、內審、人事、會計、事后監督、巡視等部門的監督信息。紀檢監察部門與辦公室、組織人事部門建立信訪資源共享機制，在辦公室的統籌協調下，按照各自的業務管轄權限，開展信訪的接訪、核查等工作，提高了工作效率。同時，紀檢監察部門在開展監督檢查時，可以根據工作需要抽取相關業務部門的骨干參加，為紀檢監察監督提供專業支持。

（二）存在的問題

1.監督效能弱化。基層人民銀行紀檢監察部門具有特殊的職能特點，其監督體系既有從分行到地市中支再到縣支行的垂直層級監督，也有基層人民銀行各級行本級的同級監督。但是，基層人民銀行紀檢監察部門既要接受同級黨委（黨組）領導又要監督同級黨委（黨組），導致履職的權威性和獨立性受到限制。目前，基層人民銀行紀檢監察部門的人員任免、職級待遇、評先評優等取決于同級黨委（組）決策，存在“既要服從領導又要加強監督”的兩難境地。鑒于此，基層人民銀行紀檢監察部門監督效能受到影響。

2.監督意識不足。調查發現，部分基層人民銀行部分紀檢干部對當前新的工作要求不適應，對于“三轉”思想認識不到位，存在不敢“轉”、不會“轉”等現象，主責主業意識不強，擔當不夠，提醒監督作用發揮不夠。“不會主動監督，‘好人主義’沒有徹底根除，遇事‘網開一面’思想還不時作祟”。[1]部分紀檢干部“專職不專干”、“主業不主抓”，監督執紀問責“寬松軟”，降低了履行監督責任的權威性和嚴肅性。

3.監督手段單調。目前基層人民銀行紀檢部門的監督手段尚且單一，監督工作還主要停留在查資料、看臺賬、聽匯報上，大數據等科技手段應用不足，風險監督管理系統的運行使用尚處于起步階段，崗位廉政風險系統信息資源沒有得到綜合運用，監督合力有待提高。

三、基層人民銀行紀檢監察部門監督模型

基層人民銀行紀檢監察部門內部監督包括對領導班子的監督和對干部職工個人的監督，在這一監督模式下，紀檢監察部門和被監督對象將如何做出自己的行為選擇，并實現帕累托均衡？本文在做出基本假設的基礎上，運用博弈論工具，在既定規則約束條件下，建立動態博弈模型，研究紀檢監察部門和被監督對象選擇各自怎樣的策略和行動，來實現監督績效最大化或監督成本最小化目標，以期改進基層人民銀行內部監督工作機制，取得更好的監督成效。監督既然是一種管理控制活動，必然存在實現管理效益最大化動力追求，因此，監督績效的最大化就成為紀檢監察部門履行監督職責的內在要求。

（一）基本假設

1.基層人民銀行內部監督只存在兩個主體，紀檢監察部門J（下稱紀檢部門）和被監督者G（領導班子或領導個人），它們都是“經濟人”，以“自身利益最大化”為目標，雙方不存在任何形式的串通和共謀行為，紀檢部門具有自主權和獨立性。

2.紀檢部門有兩種策略，分別是監督和不監督。在監督策略下，分別有監督成功和監督失敗兩種情形；紀檢部門在監督過程中，除有工作要求之外，監督也給他們帶來相應的收益，假定監督失敗或者不監督的收益為F，監督成功的收益為S，監督成本為C，因此紀檢部門在監督成功和不監督（或監督失敗）條件下的收益分別為S-C和F。

3.被監督者有兩種策略，分別是違規和不違規。選擇違規被監督收益為L，不違規不被監督收益為M，選擇違規不被監督收益為N，三者的關系為L＜M＜N。

4.紀檢部門進行監督的概率為p,監督成功的概率為q,被監督部門不違規的概率為r。

（二）動態博弈下的監督模型

現實之中被監督部門違規往往并非一次而是多次，通過構建動態博弈模型分析紀檢部門與被監督部門的最優解。假設下列幾種收益：被監督部門選擇不違規時收益為M，紀檢部門收益為P，被監督部門違規被查處收益為L，不監督或者監督失敗收益為N，紀檢部門監督違規收益為S-C。如下圖所示：1代表被監督部門，2代表紀檢部門。

現實中被監督部門的日常工作分為有限多個階段，在不同階段，紀檢部門都有監督或不監督兩種選擇。 如果紀檢部門成功監督違規事件，則該階段結束；如果沒有監督成功或者選擇不監督，則被監督部門有兩種策略選擇，即違規和不違規，選擇不違規則該博弈結束；被監督部門會根據現實情況選擇是否繼續違規。現階段對于被監督部門的監督頻率不是很高，并且監督成功率也較低，從本模型來看，若被監督部門在前一階段違規，在下一階段選擇不違規，其收益也將大于不違規時收益。作為一個理性人，如果風險在可接受范圍之內，被監督部門還是會冒著風險違規。

如果在最后一階段，紀檢部門監督違規收益小于不監督的收益，則紀檢部門會選擇不監督，這種情況下，被監督部門收益也將大于被監督時的收益，所以在最后雙方最優決策是不監督和違規。依此類推，必然會得到最后的最優決策是最初階段被監督部門選擇不違規，當然，這是在理想狀態下。但是在現實情況中，很多違規部門會在被多次監督過程之中，選擇在某一階段停止違規。所以作為紀檢部門必須加大監督頻率，從而使被監督部門選擇不違規，同時提高監督成功率。

四、促進基層人民銀行紀檢監察部門履行監督責任的路徑選擇

基層人民銀行紀檢監察部門應致力于建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從體制上強化對權力運行的有效制約，從決策和執行等環節加強對權力的監督，通過制度機制創新，加大監督檢查頻率、加大違規問責力度，實現利益最大化或成本最小化目標，以期改進基層人民銀行內部監督工作機制，取得更好的監督成效。

(一)創新監督機制

1.建立監督效果的評估應用機制。“健全的紀檢監察工作機制是實現紀檢監察功能的主要依托和抓手”。[2]在上一級紀檢監察部門主導下，設立監督效果評估指標和分值權重，按年度開展對紀檢監察部門的監督效果進行評估，將評價結果與年度評先樹優、晉職晉級掛鉤，與紀檢監察人員的績效相聯系，調動其履行監督職責的積極主動性。

2.健全制度建設長效機制。通過制定主體責任清單，明確基層人民銀行黨委（組）書記、行長、分管副行長、支部書記等落實主體責任的職責任務，便于提升紀檢監察部門開展監督的針對性、時效性和全面性。要探索制定統一、規范的能夠融入核心業務又便于實施的監督操作規程，使紀律要求有機融入到各類業務制度、操作規程和管理文件中，以確保監督能夠持久、有效地進行。

3.構建各類監督檢查信息強制報送機制。建立業務部門向同級紀檢監察部門監督信息報送機制，對黨風廉政建設、崗位廉政風險、重大業務違規等問題實施“零報告”制度。

4.建立紀檢監察和內審協同監督工作機制。“審計工作在發現腐敗線索方面具有至關重要的作用”。[3]基層央行紀檢監察部門應充分加強和內審部門的信息溝通，包括履職審計、離任審計等情況，建立問題導向，提升檢查質效。

（二）突出監督重點

1.要運用好監督執紀的“四種形態”，特別是在第一種形態上下大力氣。黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數。

2.加強對同級領導班子的監督提醒。適時采取集體談話、個別談話、廉政提醒等方式，“多咬耳朵、勤扯袖子”。

3.抓重要環節，“既要把握全局、科學謀劃、整體推進，又要注意突出監督的重點內容，著力抓好重點環節”。[4]加強對重點崗位及重點人群的監督，突出重點對象、重點部位、重點事項的監督，重點關注一把手和涉權涉錢重點領域、易發頻發案件關鍵環節的問題線索。

4.強化“八小時以外”監督。進一步完善工作機制，通過親情關懷、工作通報、座談會等形式，關注員工八小時以外活動，建立定期報告和重大事項報告制度，切實排查職工“八小時以外”行為風險，加強對非正常原因不在崗、退休職工異常狀況等人員的管理。

（三）改進監督方式

1.依托風險監督管理系統實現監督效能最大化。“大數據時代，隨著業務網絡化的加快，日常工作、業務日趨電子化、無紙化”。[5]要有效利用風險監督管理系統和大數據，發揮好風險監督管理系統的監督、提醒和背書作用，以科技手段的準確性、獨立性和系統性，把制度監督與技術監督有機結合起來，增強權力運行的透明度，拓展監督的范圍和領域。充分發揮業務條線的作用，采取自上而下管理模式，由總分行各專業通過風險監督管理系統實施對下級專業的風險監督和管理，并將相關情況納入各專業考核，確保采集的監督信息全面、真實反映人民銀行基層行各專業及崗位的履職情況。通過基層人民銀行各專業、崗位主動監督管理，實現基層人民銀行紀檢監察部門監督效能最大化。

2.通過動態監控實現基層人民銀行紀檢監察部門監督效益最大化。基層人民銀行分支機構層級較多，工作涉及面廣，風險點多，除業務風險外，還有工作人員思想方面的風險等等。基層人民銀行紀檢監察部門不可能通過事前落實監督措施完全攔截各類風險的發生。因而，應立足業務和工作人員的風險防控，結合被監督對象的動態情況，從動態的角度防患于未然。為此，應充分發揮基層人民銀行各黨支部紀檢委員的監督作用，延伸監督觸角，實施動態監控，全面實現基層人民銀行紀檢監察部門風險防控和監督工作效能最大化。

（四）加強宣傳引導

1.強化責任擔當意識。加大有關黨風廉政建設“兩個責任”、紀律規矩“紅線”、制度規范等方面的宣講力度，在單位、部門營造良好的廉政文化氛圍。基層人民銀行紀檢監察部門要破除慣性思維和傳統工作理念，將履行監督責任作為主責主業，強化“三轉”，從“執行主體”向“監督主體”轉變，擺正監督與被監督的關系，進一步規范工作方式和程序。

2.營造責任落實良好氛圍。創新宣傳教育方式方法，充分利用黨員活動室、內聯網、微信群等宣傳陣地和平臺作用，及時進行落實全面從嚴治黨、黨風廉政建設責任的宣傳引導和監督提醒。完善責任落實的配套實施細則和操作規程，形成制度匯編，便于學習操作。同時，積極進行教育引導，開展黨風廉政知識測試，增強干部職工對自覺執行制度的認同感，增強守紀律講規矩意識。

(五）強化履職能力建設

1.完善內部管理機制。建立基層人民銀行紀檢監察人員任職資格審查制度，選拔信念堅定、勤政務實、清正廉潔的干部充實到紀檢監察隊伍，嚴把紀檢監察人員的“入口關”；引入淘汰機制，嚴把“素質關”。加強對紀檢監察干部執行黨的政治紀律、組織紀律等情況的內部督查，將不作為、不稱職或監督工作出現嚴重失誤者調離紀檢監察崗位。

2.嚴格監督執紀。盯住責任主體，對違規違紀問題，堅持“一案雙查”和“零容忍”態度懲治腐敗，既追究當事人責任，也倒查追究相關領導責任，真正用嚴格的問責追責，倒逼責任主體履職盡責。對違紀違法行為，發現一起堅決查處一起，問責一起。通過解剖個案，切實發揮查辦案件工作在治本抓源頭方面的作用，充分運用典型案例進行警示教育，起到“處理一個，警醒一片”的作用。