中越邊境地區互免旅游簽證制度的探討

劉聰

中國與越南之間，依靠其毗鄰的地理位置優勢，雙方之間的旅游合作不斷增強，并且為促進旅游便利化，人員來往自由化發展，兩國也在不斷積極采取措施，但在實踐中并未達成有效的互免簽證協議，以法律制度的方式來保證互免簽證協議的實現。且由于簽證的申請要考量諸多因素，因此在達成有關協議時還需克服相關阻礙因素。同時還要建立相關的出入境管理制度。

引言

中越兩國對外實施免簽的情況較為相似，主要針對持外交、公務護照或者標注因“公”的普通護照。一般對外實行旅游簽證免簽主要針對的是團隊游客。隨著兩國的旅游合作越來越緊密，兩國之間一直致力于簡化簽證手續的發展，通過建立旅游合作區的方式探索互免旅游簽證制度，但是在此過程中還存在一些阻礙。

一、中越邊境地區簽證制度實施現狀

（一）中越雙邊協議

中國與越南于1992年開通邊境旅游業務，而在1991年11月，中國就與越南于簽訂了《關于處理兩國邊境事務的協定》，之后逐漸開放了邊境地區21對陸路口岸，持有中越兩國邊境地區出入境通行證，有效護照或第三國護照并進行出入境簽證的人可通過邊境口岸進入對方國家。

中越也于1992年3月15日簽訂互免簽證協議，主要針對的是持外交、公務護照或因公普通護照，一般停留期限不超過30日，超過30日需另行辦理有關簽證事項，中國與越南公民來往兩國旅游，需要申請相關的旅游簽證。在1994年4月中越雙方簽訂《中越旅游合作協議》，在旅游線路、出境領隊、出國旅游人員管理辦法協調基本一致。2000年10月中國與越南簽訂了中國公民持護照到越南旅游的備忘錄。而在之后的發展中，中越不斷深化旅游合作，簽訂了多份旅游合作協議，建立多個旅游試點合作區，努力在合作區內實現無障礙通行，即免去簽證過境手續，實現中越人員流動的自由化。

（二）中國國內法規定

1992年國務院批準廣西開展中越邊境旅游業務，同年9月，廣西旅游局頒布《關于開展中越邊境旅游業務的暫行管理辦法》（以下簡稱該辦法），該辦法規定中國公民赴中越邊境旅游，包括“一日游”和“多日游”。之后于1994年下半年，廣西公安邊防部門先后在東興和憑祥兩個口岸，允許根據該辦法規定有資質開展中越邊境“一日游”業務的旅行社為出境旅游的中國內地公民統一辦理“一日游”出入境通行證。而隨著中越旅游發展的火熱，旅游形式發展多樣化，從為旅游者辦理過境簽證已擴展到開放跨境自駕游，在通關手續上也更加簡便。

此外，《中華人民共和國公民出境入境管理法》、《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》、《邊境旅游暫行管理辦法》、《臨時入境機動車和駕駛人管理規定》等法律法規也對邊境旅游通行的問題做了規定。在國內一些旅游城中也對越南開放了簽證，如桂林機場口岸對東盟國家持普通護照人員的旅游團（人數至少為2人），實施6天入境免辦簽證的政策。旅游團的人數要求比國內旅游法規規定的“9人成團”還要低。海南省出臺了《海南省對來瓊的外國旅游團實行15天免辦簽證的管理規定》和《外國人免簽證來瓊旅游團服務和管理辦法》，其中包括對越南來華旅游團實行免簽。

（三）越南國內法規定

1991年3月，越南發布了《越南關于越中邊境地區的規定》，在1992年3月越南又發布了《部長會議主席關于在新形勢下組織和管理越中邊境地區市場的第94號指示》，其主要內容是開放邊境，加強邊境貿易等方面的管理措施，并未涉及相關邊境旅游的政策。1996年，越南總理武文杰簽署了《關于在芒街口岸實施部分優惠政策的第675號決定》，放寬了對外國人出入境限制。2004年越南還在廣西南寧增加了一個領事館，以方便邊境地區出入境的管理。2009年7月，越南針對持邊境證赴越南旅游的中國游客，不僅可在原先規定的“河內-下龍-涼山”這一傳統線路觀光游覽，還可到順化、胡志明市等中南部城市旅游。2015年1月1日生效的越南新移民法廢除了有關的特別許可證制度，根據該新移民法的有關規定，中國公民前往越南旅游需申請對應的簽證。

（四）存在的問題

1.兩國還未達成免簽制度

在關于實現互免簽證問題上，中國對此達成了共識，在有關會議和旅游合作中均提及要逐步簡化通關手續，實現無障礙旅游，也通過建立旅游合作試點區的方式來實現，實際中一些地區也實行免簽的政策，但都是地區政府給予的單方面免簽，針對的均是團隊游客，沒有針對散客。而且實際上并未形成有關的有效實施制度。中越之間沒有統一的制度規范管理，而是通過本國國內的規定進行規制和管理，且大多數為地方法規，在國內不能普遍實行。

中越在旅游合作中，所簽署的有關協議內容大多為比較宏觀、籠統的規范，只是形成了一種認識，在協議中提及了有關邊境旅游過境的發展，但沒有對具體各個問題做出具體規定，還是停留在一個框架內。

2.缺乏統一的管理制度

在出入境時，中越兩國按照本國的出入境相關管理規定對往來人員進行管理，這樣的管理模式不利于互免旅游簽證協議的達成。對出入境管理的規范問題沒有統一的具體規定，也沒有設立相關的安全預警機制。對于一些旅游糾紛也沒有設置統一的管理規定，都是依照各國內法進行管轄規制，這樣極不利于有效解決糾紛，容易在兩國間引發爭端，而且也容易產生重復執法的問題。

二、阻礙實現簽證互免的因素

（一）內在因素：旅游簽證的風險

旅游簽證在所有簽證中辦理數量最多，手續相對簡便，條件相對寬松，但是在入境后發生違反簽證規定的比例也較大，可能會出現簽證滯留、從事與身份不相符活動、入境后申請永久簽證等情況，因此，在其申請辦理的過程中最主要考量的就是風險因素，風險因素包括申請人國籍、婚姻狀況、年齡、性別、職業、申請簽證類別及地點等。

而公務簽證、外交簽證的辦理一般是由于國家之間出訪、外交往來的需要，且是由有關機關直接統一辦理，對比旅游簽證來說，其出入境發生滯留的可能性較小，且我國刑法對于國家工作人員因公出境滯留等問題做出了規定，以規制有關問題發生。普通簽證中其他類別的簽證的申請，條件更為嚴苛，且有些還需要提供高額的財產擔保。

（二）外在因素：兩國法律制度不同

中國與越南都是社會主義國家，實行一黨專政，都是共產黨執政。而且在古代，越南還屬于中國版圖的一部分，在立法上還是會受中國的影響。但是隨著歷史的發展，中國與越南都經歷了戰爭，在法律上也受到西方國家法律制度的影響。越南在歷史發展中，曾是法國的殖民地，在法律制度上很大程度上受法國法律制度的影響。此外，越南在法律制度上還受西方多個國家影響。我國法律體系屬于大陸法系，在立法實踐中，主要受德國、日本等大陸法系國家的影響，因此，在法律制度中有所不同。且中國與越南在國內均有相關的旅游法，旅游法規中對一些規范管理的規定也不相同。

三、解決措施

（一）兩國需達成互免旅游簽證協議

兩國達成互免協議，需結合兩國的國情和法律制度，綜合考量商議，由此協商出適合兩國發展的互免簽證制度。具體內容可有以下幾個方面。

在互免簽證適用地區范圍上，可以邊境地區的交通干線為基礎，將相關交通干線周邊的地區囊括進該范圍，具體涉及地區由兩國邊境政府確定。中越兩國應統一認定中越來往人員不得出入境的情形，在通關證件使用上，可借鑒云南邊境的做法，兩國公民可持本國身份證件或護照入境，不用另行辦理其他手續或證件。停留的天數依具體劃定范圍的旅游所需天數為確定標準，確定在15～20天，以防止過長時間的停留產生非法滯留等問題。且免簽的范圍從團隊簽擴大到個人簽，以真正實現自由化、無障礙旅游。第三國公民通過中國或越南邊境入境到越南或中國方面的規定，可借鑒《申根條約》第五條第一款的規定，除應持有本國的身份證明證件，還需持有相關的入境證件，且有合法收入來源的證明，還需符合協議中對出入境人員的規定。

（二）建立邊境管理機制

團隊游中有相關具有經營資質的旅行社組織，以避免發生非法滯留的問題。而在協議中將團隊簽擴展到對個人開放免簽，就對人員來往過境的管理提出了更高要求。關于出入境管理方面，申根地區的國家依照《申根條約》的規定，是以外部邊境的檢查代替共同內部邊境的檢查。而中國與越南不同于歐盟的情況，兩國不僅政治法律制度上有區別，且經濟發展水平也有所差距，因此，不可直接借鑒《申根協議》的規定，中越之間應以消除共同內部邊境檢查為目標，首先對出入境管理方面，兩國應統一檢查標準，逐步減少檢查事項，以至最后實現免除共同內部邊境管理，且還需對內部邊境和外部邊境做統一的認定。而且還需對衛生防疫等方面做出具體規定，以保障本國的安全健康。

除此之外，中越兩國還應建立相關的信息共享機制。實現互免簽證后，中越兩國來往人員直接通過持有本國的身份證件即可入境，免除了申辦入境簽證的手續，也在對審核入境人員時少了了解相關具體信息的流程，因此，可通過建立電子信息數據庫，通過網絡覆蓋，電子數據信息共享的機制，及時了解相關人員的信息，以防止非法人員入境對本國安全造成影響和威脅。且還需有相關配套的數據信息保密保障機制，以防止公民的身份信息泄露。同時為有效實現管理，中越雙方之間可統一管理制度，在出入境檢查管理方面形成統一的管理規定，以形成有效地管理，避免重復執法等問題的出現。

（作者單位：廣西師范大學法學院）