改革開放四十年農業支持保護制度：脈絡與發展

摘要：農業支持保護制度建立與完善不僅是農業現代化發展的必然之路，也是經濟社會現代化的表征。改革開放四十年來，中國農業支持保護制度逐步系統化，從邏輯來看，農業支持保護政策的外生演變實際上受到農業內生發展的驅動，在很大程度上對農業農村發展起到了積極作用。同時也要看到，現行農業支持保護政策的超調作用，并未充分發揮在農業發展中的優化配置作用，這也成為了農業支持保護政策改革的新的出發點。顯然，農業農村發展既有一般性規律，也存在不斷的問題變異。從改革開放四十年歷程來看，在形式上，農業支持保護制度并不存在可以遵循的固定模式和可復制經驗，但是在內涵上仍然存在基本邏輯。透過四十年來中國農業支持保護制度的脈絡，觀察未來的制度發展，將對農業生產力提升與農村社會進步產生積極作用。

關鍵詞：農業支持保護;漸進式改革;糧食安全;資源配置

中圖分類號：F320? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2019）02-0029-008

改革開放四十年來，中國農業農村發展取得了巨大的成就。在此過程中，中國農業生產的絕對效率提升，相對效率快速下降，同時全球化的發展帶來的商品與要素的加速流動，系統性的農業支持保護制度應運而生，這也標志著中國經濟社會發展進入新階段。中國農業支持保護制度的改革發展路徑遵從了漸進式改革的邏輯，堅持問題導向，堅持穩定發展，手段也從單一依靠財政逐步轉向立體的政策性供給。能夠觀察到，現有的農業支持保護制度的確立，對減緩農業的相對衰落、保障糧食安全與農產品供給、維持農村社會穩定都起到了積極作用。同時也要看到：當前農業生產中的資源配置方式仍然不夠完善，農業基礎設施與科技水平仍然較為落后，農業應對自然風險與市場風險的能力仍然處于低水平，由此中國農業支持保護制度改革仍然任重而道遠。

一、中國農業支持保護制度的背景

長期以來，中國并沒有真正意義上的農業支持保護制度，“皇糧國稅”是自然道統，隨著經濟社會的不斷發展，農業農村形勢不斷變化，最終農業的支持保護制度取代傳統的農業租稅制度，也成為中國現代化進程的標志性事件。就改革開放40年的發展來看，可以簡單地以2004年作為界限分為兩個階段。第一階段是2004年之前的政府定價政策（1），能夠明顯看到從計劃經濟向市場經濟過渡的痕跡，即從農產品供給的“強制征收”轉為“付費贖買”;第二階段為中國加入WTO以后，特別是2004年“中央一號文件”開始，系統性的農業支持保護制度開始建立并不斷完善，經過了十幾年的發展，目前已經建立起覆蓋農業生產，農產品流通、存儲與消費，農產品貿易的全過程農業支持保護制度。

中國農業支持保護制度建立的直接原因在于1998—2003年間的糧食減產。當時的情況大致可以描述為：1998年國內糧食產量達到創紀錄的5.1億噸，隨后由于種糧收益下降，城鎮化擴張對耕地的圈占，導致糧食種植面積不斷下降，從1998年的1.14億公頃下降到2003年的0.99億公頃，下降了12.6%，減少的種植面積為0.15億公頃（相當于1998年東北三省的糧食種植面積），糧食產量也下降到4.3億噸，下降了15.9%。經歷了5年糧食產量的波動下降，2003年糧食產需缺口達到5555萬噸，使得國內糧食庫存結構性矛盾凸顯，一些重要主銷區的大城市糧食庫存只能保障幾天的消費需求[1-2]，從而導致2004年國內糧食價格暴漲，其中秈稻價格上漲了31%（2），通過價格傳導因素，2004年全球稻米價格也同比上漲了23%。（3）在此背景下，2004年1月，中央下發 《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》，成為改革開放以來中央的第六個 “一號文件”，開啟了中國農業支持保護政策的序幕。

從歷史角度，工業反哺農業、城市反哺鄉村是經濟發展的規律。改革開放以來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，加之入世對農業開放的促進作用，中國農業支持保護制度的建立是順應時代發展的必然產物。

中國農業支持保護制度的建立，是中國經濟社會發展的必然結果。改革開放以來，（1）農業產出在國民經濟占比從1978年的27.7%下降到2017年的7.9%，農業產出占比持續下降;（2）城鄉居民恩格爾系數分別從1978年的57.5%和67.7%下降到2017年的28.6%和31.2%，食品消費在居民消費中的占比持續下降;（3）國家財政收入從1978年的1132億元增長到2017年的17.3萬億元，國家財政收入能力持續增強。對比來看，以2004年為節點，當年全國農業GDP為2.1萬億元，財政收入為2.6萬億元，財政收入剛剛超過農業總產出水平（4），使得農業支持保護制度的建立成為可能。

中國農業支持保護制度的建立，是農業全球化進程的必由之路。事實上，中國在加入WTO之前始終是農產品的凈出口國，農產品出口一度是重要的外匯來源。伴隨著經濟社會的快速發展，國內食品消費需求快速增長，加之農業生產資源輸出，國內農產品市場供需格局發生本質變化：2004年以來，中國成為農產品的凈進口國。大致在2012年前后，中國成為全球最大的農產品進口國。2017年我國農產品進口額為1259億美元，按照農產品進口的虛擬土地折算，大致相當于進口了12億畝耕地及相關的農業生產要素。面對全球農業資源的整合，有必要為中國農業轉型發展提供必要的保護。

二、中國農業支持保護制度的發展脈絡

1.堅持問題導向

（1）農業支持保護補貼

農業支持保護制度的初衷是為了解決種糧比較收益低下，糧食生產能力衰退的問題。由于1998—2003年度的糧食產量下降帶來的糧價上漲對國內糧食安全帶來的沖擊，2004年中央“一號文件”中提出對糧食主產區的種糧農民實行直接補貼，也鼓勵非主產區對種糧農民實行補貼，2006年政策擴大到全國，并基本涵蓋了主要糧食作物。同理，良種補貼與農資綜合補貼的出臺也是為了解決當時投入品上漲，起到進一步優化農業資源配置的目的。2002年起，中央陸續對農戶種植部分糧食作物、食用油籽和經濟作物進行良種補貼。2005年起，國家陸續對奶牛、生豬和能繁母豬、肉牛、綿羊等畜牧業產品進行良種補貼。為彌補農資價格上漲對農戶種糧的影響，降低農戶生產成本，2006年起中國開始實行農資綜合補貼政策。農資綜合補貼的補貼方式和補貼渠道與種糧直補政策相同，即采用直接支付方式一次性直接撥付到農戶賬戶。

（2）托市收購

改革開放后，糧食收購政策逐步市場化，1990年開始實施糧食保護價收購政策，由于庫存積壓、國有糧食企業管理等問題，最終在2002—2004年間取消糧食保護價收購政策。當時對此政策討論很多，觀點對立也很鮮明，尤其是關于價格支持的存廢。[3-4]基于對糧食生產流通以及具體市場形勢發展（5），2004年中國出臺稻谷最低收購價政策，2005年該政策正式啟用。2006年實施小麥最低收購價格政策。當糧食市場價格低于最低收購價格，政策執行單位在相關產區按照最低收購價格收購農民交售的新糧;當市場價格高于最低收購價，則不啟動該政策。鑒于該政策在2004—2008年間在稻谷與小麥取得的良好運行效果，因此在面對2008年大宗農產品暴跌的情形下，演變為大豆、玉米、棉花等農產產品的臨時收儲政策。

（3）政策性保險

整體來看，托市收購可以理解為政府對市場風險的兜底措施，從風險防范的市場運行角度，政策性農業保險的試點與推廣可以作為另一種解決問題的嘗試。其思路是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。2007年，中央財政對農業保險的補貼品種僅限于6個試點省份的玉米、水稻、小麥、大豆、棉花共5種農作物;2012年補貼品種達到15個，基本涵蓋了種植業和養殖業中的主要農產品。政策性農業保險的創設重新描繪了風險防控的邊界，對傳統意義上的政策責任進行了擴展。根據調查顯示，規模農業經營戶對農業保險的需求更為強烈，很多規模經營戶認為，即使政府補貼比例下降，甚至完全取消，他們仍然愿意購買農業保險。[5]

2.堅持不斷改革

（1）農機購置補貼

農機購置補貼政策自實施以來始終處于不斷改革之中。從政策設計來看，自1998年開始，中央財政開始設立專項資金，用于農業機械購置補貼。2000年以前專項名稱為“大中型拖拉機及配套農具更新補貼”，2001年調整為“農業機械裝備結構調整補助費”，2003年名稱改為“新型農機具購置補貼”，2004年中央一號文件首次將農機購置補貼列入中央財政支持政策范疇，明確提出提高農業機械化水平，對農民個人、農場職工、農機專業戶和直接從事農業生產的農機服務組織購置和更新大型農機具給予一定補貼。

從補貼方式來看，2004年實施農機購置補貼政策初期，采用“差價購機”的辦法為購買農機的農戶提供30%左右的財政補貼資金，隨著補貼政策實施時間的推移、補貼金額的提高和惠及范圍的擴大，“差價購機”模式滋生出地方農機主管部門尋租、合謀套利等諸多問題，有悖政策設計初衷。為了彌補制度缺陷，2012年多個省市開始試點改革農機購置補貼的實施辦法并逐步推廣全國，由“差價購機”改為“全價購機”，即農民購機時全額全款支付給經銷商或企業，由購機農戶憑購機發票、人機合影等相關材料向本縣或鄉（鎮）農機主管部門提出申請，審核通過后再由同級財政部門直接將補貼資金支付給農戶，由此大大減小了補貼過程中可能產生的尋租空間。[6]從目前的發展來看，農機購置補貼的政策實踐仍然在進一步完善。

（2）國內漁業捕撈和養殖業油價補貼

國內漁業捕撈和養殖業油價補貼又稱漁業油價補貼。2006年起，為了保證成品油價格和稅費改革順利實施，國家對部分弱勢群體和公益性行業給予補貼，其中包括對漁民和漁業企業的燃油補助。2006—2014年，中央財政累計安排漁業油價補貼資金1484億元，其中2014年為 242 億元。漁業燃油補貼是漁業歷史上獲得資金規模最大、受益范圍最廣、對漁民最直接的中央財政補助[7]，自實施以來有效降低了漁業生產成本。但是也產生了一系列負面影響，包括：加劇了漁業資源被超負荷利用;加劇了漁業生產者的貧富差距，使得船東與漁民收入差距擴大;政策本身的社會成本高企。[8]

由此2015年開始漁業油價補貼的改革，按照總量不減、存量調整、保障重點、統籌兼顧的思路，將補貼政策調整為專項轉移支付和一般性轉移支付相結合的綜合性支持政策。其目標在于力爭到2019年，將國內捕撈業油價補貼降至2014年補貼水平的40%，使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，捕撈作業結構進一步優化，捕撈強度得到有效控制，漁業現代化邁出新步伐。補貼方式以 2014年清算數為基數，將補貼資金的 20%部分以專項轉移支付形式統籌用于漁民減船轉產和漁船更新改造等重點工作;80%通過一般性轉移支付下達，由地方政府統籌專項用于漁業生產成本補貼、轉產轉業等方面。

3.堅持穩定發展

中國農業支持保護制度的改革發展路徑遵從了漸進式改革，以穩定發展為目標的路徑。具體形式表現為“分品種施策，漸進式推進”，通過穩定發展機制，政策本身的兼容性、系統性得以增強，同時中國農業支持保護政策在很大程度上能夠得以續接，不至于出現斷層。價格支持政策作為中國農業支持保護制度的核心內容，不僅事關糧食安全，也事關農業生產者的收入，關乎農村社會的穩定。選擇穩定發展的目標對于中國農業支持保護制度有著十分重要的意義。

以稻谷、小麥最低收購價和大豆、玉米等農產品臨時收儲為代表的托市收購政策經歷數十年的運行，特別是在2012年之后，面對農產品價格持續下跌，政策的不適應表現得較為突出。一是國內農產品市場需要財政支付大量的農產品倉儲、收購貸款利息等費用，已經面臨WTO“微量允許”上限約束[9];二是在國際國內價格倒掛的背景下，國內加工企業成本增加，競爭力下降，同時走私屢禁不絕，形成了“高產量、高庫存、高進口”的“三高”并存局面[10];三是糧食價格支持政策對于市場的支撐作用開始出現減弱的趨勢，政策正向激勵作用正在削弱。[11]

從政策操作來看，留有明顯的“漸進”痕跡，由易到難、層層推進。針對市場運營與政策執行中出現的問題，作為價格支持政策的系統性改革措施包括：（1）2014年，中國政府啟動了東北大豆與新疆棉花目標價格改革試點，希望通過目標價格理順農產品價格形成機制，并實現穩定生產的目標。（2）2016 年“按照市場定價、價補分離的原則”，取消玉米的臨時收儲政策，出臺生產者補貼政策。（3）2017年大豆目標價格政策，實行市場化收購加補貼的新機制，國家對大豆生產給予補貼。中央財政對東北三省和內蒙古自治區給予一定補貼，由地方政府將補貼資金兌付到大豆生產者。經過一系列市場化改革，大宗農產品市場，特別是糧食市場的價格形成機制逐步發揮作用，提升了農產品的資源配置效率。

在大豆、棉花的目標價格和玉米的生產者補貼基礎上，不斷完善支持措施，并最終進入糧食最低收購價的改革環節。糧食最低收購價自2004年實施以來，一直堅持以穩定糧食生產能力為目標，考慮糧食安全以及糧食作物涉及的種植面積過大等問題，即使在2014年糧食市場問題日益顯現的背景下，最低收購價政策仍然沒有退出。直到2017年，在稻谷供需矛盾進一步惡化的背景下，對最低收購價政策進行了微調，在此基礎上，2018年對稻谷與小麥的最低收購價進行了進一步調整。可以設想的，如果短期內市場矛盾不能緩和，政策調整步調與頻率會再次提高。

4.堅持投入增長

改革開放以來，中國農業生產經營方式正在發生著根本性變化，農業投入增長從傳統的耕地與勞動的增長轉向資本與技術的增強。特別是加入WTO以來，從中國農業支持保護制度的投入增長來看，最重要的投入增長包括財政支農資金的增長與強化農業支持保護的制度性供給。

（1）財政支農投入增長

自2004年中央一號文件提出“增加農業投入，強化對農業支持保護”之后，財政支農力度不斷加大，2004年當年財政支農增長速度達到33%。2004年之后的每年中央一號文件中，均對加大財政支農進行了強調。根據財政部公布全國一般公共預算支出數據，2007—2017年間，國家財政農林水事務支出從3405億元增長到19089億元，年均增速18.8%，高于同期全國一般公共預算支出15.1%的增速。其中，直接投入農業支持保護的數額也在不斷提高，以目標價格補貼為例，2016年財政支出為319億元，2017年增長到339億元。

此外，根據朱滿德、程國強（2015）的測算，2008—2013年間，我國對糧食等特定農產品的支持水平大幅上漲。通過財政投入增長，對農民持續增收發揮了最為直接和明顯的效果。[9][12]中國農業支持保護體系的重心在于財政投入的不斷增長。除了財政資金投入的增長機制之外，還包括發揮財政資金的引導與杠桿作用。按照2018年中央一號文件精神，“充分發揮財政資金的引導作用，撬動金融和社會資本更多投向鄉村振興”，從而提高農業補貼政策的指向性和精準性。

（2）強化農業支持保護的制度性供給

完善農業支持保護制度是強化鄉村振興制度性供給的重要內容。根據2018年中央一號文件“要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性”。從內容上看，在加大支農投入力度、深化重要農產品收儲制度改革的基礎上，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》又提出，提高農業風險保障能力的新設計。具體為：完善農業保險政策體系，設計多層次、可選擇、不同保障水平的保險產品。積極開發適應新型農業經營主體需求的保險品種，探索開展水稻、小麥、玉米三大主糧作物完全成本保險和收入保險試點，鼓勵開展天氣指數保險、價格指數保險、貸款保證保險等試點。健全農業保險大災風險分散機制。發展農產品期權期貨市場，擴大“保險+期貨”試點，探索“訂單農業+保險+期貨（權）”試點。

三、中國農業支持保護制度的評價

1.對糧食安全與農業生產的影響

自2004年以來，隨著農業支持保護制度的建立與完善，糧食產量穩步提升，農業生產不斷發展。2003—2017年間，根據國家統計局公布數據，可以觀察到：（1）全國糧食播種面積從0.99億公頃增長到1.12億公頃;（2）全國糧食產量也從4.31億噸增長至6.18億噸，特別是2013年以來，全國糧食產量基本穩定在6億噸以上;（3）糧食單產也從每公頃4.3噸增長到每公頃5.5噸。單純就谷物供給來看，國內糧食生產可以確保人均谷物占有量維持在400公斤以上。簡單地對比1998—2003與2004—2017兩個時段的糧食生產情況，不難發現，中國農業支持保護制度對糧食生產起到了明顯的支持保護作用，有效地保障了糧食安全。

進一步的，隨著土地流轉規模的擴大，當前全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，超過承包耕地總面積的三分之一，全國經營耕地面積在50畝以上的規模經營農戶超過350萬戶，經營耕地面積超過3.5億多畝。（6）在此背景下，由于農業支持保護政策的存在，并未形成流轉土地的非糧化，盡管在學界引起很多討論，指出土地流轉的“非糧化”傾向，但是透過糧食種植的數據，并不能支持這一觀點（7），張宗毅、杜志雄（2015）運用全國1740個種植業家庭農場數據進行定量實證結果顯示，隨著土地經營規模的擴大，非糧作物種植比例明顯下降，土地經營規模越大則越傾向于較高比例種植糧食作物。[13]

由此帶來的結果就是，由于農業支持保護制度的存在，特別是糧食最低收購價政策，通過土地流轉析出了種糧土地的租稅;進一步地，由于在全國1.67億公頃的種植面積中，稻谷小麥播種面積達到0.54億公頃，種糧土地流轉由于最低收購價析出的租金價格形成了土地的標桿價格，對農業競爭力產生了負面影響。傳統意義上，小農經營的生計農業如果獲得了生產者補貼，將等同于獲得財政轉移支付，在一定程度上化解了生產經營風險，有助于農業競爭力的提高。然而全國土地流轉面積已經覆蓋了三分之一的承包地，且主要流轉的目的仍然是從事糧食生產，對于流轉土地從事農業生產經營的主體來說，現行農業支持保護措施等同于將財政轉移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，使得政策的精準性受到影響。[10]

2.對農民收入和農村社會穩定的影響

農業支持保護制度對農民收入的影響需要辯證地看待。應該看到：1978年以來農村人均家庭可支配收入（8）從134元增長到2017年的13432元，增長了100.5倍，同期人均家庭經營性收入從36元增長到5028元，增長了140.4倍。如果以2004年作為分水嶺來簡單對比農業支持保護制度的效果，不難發現：1978—2004年間，農村人均家庭經營性收入從36元增長到1541元，年均增長16.2%;2004—2017年間，農村人均家庭經營收入從1746元增長到5028元，年均增長8.4%。透過這一結果，看似農業支持保護制度對農民收入的支持作用并不顯著;但是，值得注意的是，1997—2003年間，農村人均家庭經營性收入從1473元增長到1541元，其中1997—2001年間，家庭經營性收入還在持續下降。2004年實施系統性的農業支持保護制度之后，當年人均家庭經營性收入從2013年的1541元增長到1746元，增長了13.3%。顯然，正確的邏輯是：由于家庭經營性收入的下降，使得系統性的農業支持保護政策得以實施，由此遏制了農民家庭經營性收入的下降。意即，如果沒有農業支持保護政策，農民家庭經營性收入的滑坡有可能更快。對此，農業支持保護政策對穩定農民的家庭經營性收入的增長起到了積極作用。

根據第三次全國農業普查數據，2016年全國農業經營戶2.1億戶，其中規模農業經營戶398萬戶，按照1.35億公頃的耕地面積，戶均耕地面積僅為0.64公頃;如果扣除規模農業經營戶的耕地占有，那么現有農業經營戶的實際耕地面積將低于全國平均水平。因此，在當前條件下，我國農業生產仍然維持相當大數量的小農經營主體是一個基本國情。這也意味著穩定家庭經營性收入在很大程度上保障了農戶的就業（自我雇傭），對社會穩定起到了積極作用。進一步地，通過比較農民家庭經營性收入與可支配收入，可以觀察到：1978年至今，家庭經營性收入在可支配收入中的占比（9）從最高時的76%逐步下降到40%的水平，2017年更是降至37.4%;2014年之后，在農民家庭可支配收入中，工資性收入已經超過家庭經營性收入。由于農戶家庭經營的農業資源過少，而工資性收入日漸成為農民增收的主導因素，農業支持保護政策對農戶家庭經營性收入的支持作用不斷弱化。

3.對農業資源配置的影響

如前所述，在全國2.1億農業經營戶中，大約有400萬個規模農業經營戶，根據農業農村部之前統計，2016年全國土地流轉規模為4.7億畝，占全國承包地面積1/3。這也導致了：農業生產在維持了大量小農經營的同時，出現了相當數量的規模農業經營主體。從農業支持保護政策的設計出發：傳統意義上，小農經營的生計農業如果獲得了生產者補貼，將等同于獲得財政轉移支付，在一定程度上化解生產經營風險，有助于農業競爭力的提高。但是，全國土地流轉面積已經覆蓋了三分之一的承包地，對于流轉土地從事農業生產經營的主體來說，現行農業支持保護措施等同于將財政轉移支付以土地租金的形式析出給土地承包人，使得現行的農業支持保護政策異化為土地承包者的“設租”。

可以概括的是：現行農業支持保護措施更多地保護了生計農業，但是缺乏對商品農業生產的有效支持。更為關鍵的是，未來中國農業商品性生產經營主體都將以規模經營為主，在三權分置條件下的規模經營勢必通過土地流轉獲得，這就意味著規模經營主體并沒有獲得有效的農業支持保護，使得生產經營主體的行為“裸露”在保護體制之外，妨礙了中國農業競爭力的提高。[14]進一步地，由于流轉土地主要用來從事糧食等大田作物生產，在現有農業支持保護制度框架下，對水稻小麥維持了最低收購價設置了地租標桿，對整個農業競爭力產生了負面影響。2017年，全國糧食種植面積為1.12億公頃，其中稻谷小麥合計為0.54億公頃，占糧食播種面的48%，使用流轉土地進行水稻小麥生產形成的地租無疑成為了地租標桿，推高了全國流轉土地的價格。

農業支持保護制度的初衷是為了保障農民收益，穩定糧食與農業生產。隨著農業生產形態與經濟社會發展，以價格支持為手段的農業支持保護政策對農業資源配置的負面影響逐步顯現，矛盾根源在于：傳統的農業支持保護手段不能適應新形勢的發展需要。簡要來講，包括：（1）現行農業支持保護制度對農業經營的收益保障不斷弱化;（2）對農業生產的導向作用嚴重滯后于市場發展。現行農業支持保護制度對農業資源配置的錯配作用日益增加。針對此，有必要對現行農業支持保護政策進行調整與完善。

四、中國農業支持保護制度展望

1.弱化收入保障功能，優化資源配置能力，切實提高農業生產效率

考慮到我國大量生計小農戶存在的同時，又涌現出一批以商品農業生產為目的的規模經營主體，農業支持保護制度的出發點無論是價格支持還是直接補貼，實際上對為數眾多的小農戶增加經營性收入的作用十分有限。不僅如此，相應的價格支持手段對市場實施了扭曲作用，降低了市場對農業生產資源的配置能力，使得農業規模生產經營主體的效率無法得到發揮。這也意味著，農業支持保護制度從支持農民增收的目標出發，最終又落腳到進一步制約農民增收的地步。

隨著形勢變化，試圖依靠農業支持保護政策解決農民增收、提高農業生產效率的多重任務越來越不現實。為了解決這一矛盾，還需要從農業生產的內在規律出發，進一步發揮農業支持保護政策的支持作用，切實提高農業生產效率;而農民收入的保障功能需要新的政策設計。2014年之后啟動的棉花的目標價格改革、玉米的生產者補貼改革都取得了一定的成效，但是從政策設計角度，仍然需要包括：

（1）建立以風險防范為目標的農業安全網

現有的政策承擔了所有的風險，特別是市場風險的托底，使得市場機制對風險并不敏感，從而導致所有的市場風險最終累計成為政府的財政損失。對此，要充分發揮農業生產經營主體的敏感性與能動性，構建以財政補貼為基礎的市場化運行方式，不區分特定產品的農業風險防控系統。在方式上支持多元市場主體參與，鼓勵商業保險、互保等不同形式的設計。宜將現有的農業支持保護政策，特別是用于價格支持財政資金轉化為對風險防控的支持。

（2）逐步提高農村居民的社會保障水平

按照現有財政水平，很難有效通過價格支持對農民增收產生積極作用。隨著經濟社會不斷發展，農戶現金收入只是家庭財富的一個指標;除此之外，不妨將現有的直接補貼（按耕地規模補貼）轉化為農村居民的社會保障補貼（按人頭補貼），提高農村居民的社會保障水平，促進城鄉融合發展，使得未來農業支持保護制度回歸到農業支持的功能，農民收入保障的功能由其他社會福利政策來承擔。

2.改善農業基礎設施水平，增強農業生產能力，實現農業可持續發展

改革開放40年來，我國農業基礎設施水平有了顯著提高，但是相對于發達國家仍然存在明顯差距。農業基礎設施建設對農業全要素生產率提高有著直接關聯，已經是研究共識。[15-16]2004年以來的歷年中央一號文件，對“農業基礎設施”均有著墨。基于現有的農業生產實踐，在未來相當長的時期內，不能回避的事實是：農業基礎設施的改善只能依靠政府投入。無論參與方式如何變化，例如，農業基礎設施建設運營等引入PPP等模式，但是最終成本需要由政府財政負擔，在增加政府財政投入的同時需要考慮相關的投入風險與潛在社會矛盾。

整體來說，農業基礎設施投入需要著眼未來發展。農業基礎設施與一般投入不同，具有長期性和穩定性，因此需要著眼未來農業發展需要。以丘陵山區農田改造為例，傳統觀點認為可以通過“以機適地”的方式提高丘陵地區農業機械化水平，從成本收益、農業生產效率、農業可持續發展的角度，這樣的思路在實踐中都是得不償失的。而另一種可取的思路在于“改地適機”，即丘陵山區農田宜機化改造。通過宜機化改造，使得整個丘陵山區農業能夠滿足規模化經營需要，增強農業生產能力。

從具體實施來看，農業基礎設施允許規劃與投入的適度超前。長時間以來，農業乃至農村基礎設施投入中，“量入為出”一直是財政資金使用的基本準則。目前，由于農業基礎設施投入來源的多樣化，按照適度超前進行農業基礎設施規劃，以財政資金為依托，積極拓展資金來源渠道，提高農業基礎設施水平，實現農業可持續發展。

3.立足國內農業生產，積極統籌全球農業資源，保障糧食與食物供給

與農業基礎設施投入形成共識所不同的是，面對利用全球農業資源與市場，學界仍有較大的爭議，特別是在農業支持保護制度的工具選擇上。部分觀點認為，農業支持保護制度設計的初衷就是保護農業生產的弱質性，抵御外來農產品的沖擊;也有部分觀點認為，農業支持保護制度需要正確引導農業生產，提高資源配置效率。2017年，我國農作物播種面積25億畝，而全國農產品進口總額為1259億美元，折合虛擬土地約為12億畝，國內農業生產資源將長期面臨緊張狀態。在此背景下，積極統籌國內國際兩種資源、兩個市場，保障我國糧食與食物供給就是自然選擇。從農業支持保護制度本身設計出發，也需要適應這一發展變化。

（1）改進現有農產品邊境管理措施，促進農產品貿易均衡發展

根據測算：現階段我國種植業產品加權平均關稅率為6.2%，而畜牧業產品加權平均關稅率為14.7%，其中飼料加工業平均關稅率為5%，而屠宰和肉類加工為12%。不僅如此，在種植業產品內部，由于進口關稅和配額管理，導致進口產品向個別產品，特別是向大豆的過度集中，形成了結構性不均衡。針對這一現象，有必要對農產品進口管理方式進行改革：盡快將種植業產品與畜產品關稅協調一致，逐步降低對單一產品的過度依賴。通過農產品進口管理的改革，促進農產品貿易均衡發展。

（2）優化農產品邊境管理的同時，切實加強農產品邊境管理

由于農產品需求缺口存在，加之關稅及非關稅壁壘的存在，農產品大量走私行為長期存在，例如肉類及制品、食糖、大米等，不僅對封閉運行的國內政策產生了一定的破壞作用，同時也增加了國內食品安全的輸入性風險。針對此，有必要在優化農產品邊境管理的同時，切實加強農產品邊境管理，規范貿易與市場運行，改善農業支持保護措施的運行環境。

注釋：

（1）改革開放以來，糧食流通從統購統銷到雙軌制改革再到保護價收購，其市場化程度并不充分，在很大程度上并不是農業支持保護制度，理論上應當理解為工農業產品“剪刀差”的延續。

（2）資料來源：《今年我國糧食價格變動分析及趨勢預測》，國務院發展研究中心市場經濟研究所“中國市場形勢分析動態”課題組，《農產品市場周刊》2004年9月13日。

（3）數據來源：IMF國際商品價格數據。

（4）長期以來農業總產出水平一直高于財政收入，2001年加入WTO正好是財政收入高于農業產出的分水嶺。

（5）糧食保護價收購政策取消之后，市場供需結構變化較快，價格機制對生產刺激、對需求的抑制作用都不能充分，市場出清機制在短時期內未能實現供需匹配，尤其是1998—2003年間的糧食產量下降與庫存結構性矛盾。由此稻谷、小麥最低收購價政策出臺。

（6）資料來源：http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-11/17/c_1119933443.

（7）2016、2017年糧食種植面積調減主要是農業供給側結構性改革調整糧食種植結構的結果，并非流轉土地導致的非糧化。

（8）2012年之前為農村居民家庭平均每人純收入，2012年之后為農村居民人均可支配收入，口徑存在變化。

（9）1978—1982年間家庭經營性收入占比較低，原因在于制度變遷帶來的調整。具體為：家庭聯產承包責任制在1983年全國推開，此前家庭經營性收入占比較低，主要來自集體的工資性收入。

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（責任編輯 吳曉妹）