論公共權力的邊界界定

摘要：公共權力的產生是人類社會由野蠻社會進入文明社會的重要標志。公共權力作為社會整體的正式代表，自然享有了行使一種社會公認的權力。由于公共權力自身存在一種天然的擴張性，加上權力主體本身難以克服的自利性，導致權力越界的現象較為普遍。為了讓公共權力的效用得到充分發揮，同時又能把它限制在合理的范圍內，公共權力的邊界必須是清晰的。

關鍵詞：公共權力 ? 私人權利 ? 邊界

一、公共權力的性質和特點

公共權力是人類社會長期發展所產生的一種特殊的權力形式，它是人類為有效維護社會秩序、滿足成員需求、高效處理相關的公共事務而構建的。在公共管理及其相關的行動中，公共權力一般指由各級政府及其相關管理部門負責行使的權力，它產生的根本目的是有效處理公共事件、維護社會秩序和內部成員的共同利益。

（一）公共權力的性質

由于公共權力既包含整個社會的普遍利益，又包含掌權者的特殊利益，因此公共權力突出的特質就是，其既擁有公共屬性又擁有特殊屬性。這里所說的公共性，一般是指借助公共代表的名義，來履行社會管理的相關職能。在全球范圍內，公共權力的代表一般都是各政府機構及相關部門，負責處理各種涉及到整個社會普遍利益的事務，例如為維護社會基本秩序和保證人們基本生存條件采取一些最低限度的措施。公共權力的“公共性”并不是說明它在實際生活的權力運行中能夠真正代表社會整體的利益，也不能排除公共權力的掌握者利用權力推行有利于自己的公共政策，而不照顧全社會的普遍利益。這種“公共性”僅僅是說明公共權力在形式上是站在整個社會的角度來處理各種問題的。正是由于公共權力具有公共性，才使得公共權力與其他各種形式的權力區分開來。

一般我們所說的公共權力的特殊性，主要是指行使權力主體的特殊性，這個主體是由該社會中少量成員組成的，這些人不僅有各自的利益需求，而且其代表的階層也有自身的利益需求，這就造成了這些人在制定或執行決策時，具有一定的價值取向及偏好。所以公共權力在運行的過程中必然會表現出一定的利益傾向，它有可能會成為一部分人實現其特殊利益的工具。這種特殊性也會導致擁有特殊利益的人或群體對公共權力有很強的占有欲，借此來對社會進行管理，進而使自身的利益得到實現。公共權力的公共性與特殊性是對立統一的，二者不可分割。公共性作為社會普遍價值和利益的代表，是公權力合理合存在的具體體現，而特殊性是社會發展階段的內在要求，實現一部分人對另一部分人的管理。公共權力的雙重性質也反映為了政治自身的復雜性，該權力的公共屬性包含在其特殊性內，并必須通過有個別利益的人來制定相關政策措施來實現最終目標。

（二）公共權力的特點

第一，普遍性。公共權力是對全社會所有成員具有普遍約束力，而不是只對社會部分人存在約束作用。公共權力具有合法性，掌權者通過公共權力制定的一切規章政策，全體社會成員必須嚴格遵守。第二，強制性。公共權力在行使的過程中具有一定的強制力，這里所說的強制力，是指在施政對象不自愿的情況下，通過強力迫使其服從的力量。公共權力具有強制性也是實現社會有效控制的必要條件，如果公共權力不具有防止其他人為實現他們的利益而采取非法行動的能力，就無法實現其維護秩序的功能。第三，排他性，公共權力作為社會普遍價值和利益的代表，作為社會秩序的維護者和解決各種沖突的仲裁者，排斥其他同等權力的存在。第四，擴張性。公共權力是一種非常強大的力量，它是一種支配力量和控制力量，其中典型的就是強制力體現，使其有動用手段迫使目標對象必須服從的特征，這種特征決定了其屬性，如果公共權力無限擴張或被某些群體濫用，其結果是非常危險的。第五，腐蝕性，公共權力對實施主體有一定的腐蝕效力，由于權力的擁有者自身也有一定的利益，因此權力主體總是時刻面臨濫用不同權力的誘惑。

二、公共權力的邊界

孟德斯鳩在《論法的精神》中闡述： “一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。” ①休謨提出了著名的“無賴假定”，強調“在設計任何體制和確定該體制中的若干制約、監督機構時，必須把每個成員都設定為無賴之徒，并設想他的一切作為都是為了謀求私利，別無其他目標。我們必須利用這種個人利害來控制他，并使他與公益合作”。②無論是孟德斯鳩的闡述還是休謨的假定都是針對濫用權力而言的，因為公共權力具有擴張性和腐蝕性，所以它在行使的過程中必須具有邊界，以此來防止權力的擴張。

（一）私人權利

公共權力不能超越私人權利是公共權力的天然邊界。英國首相老威廉·皮特在一次國會的演講中提出“風能進，雨能進，國王不能進” ③的著名言論。這句話也體現了公權力和私權利之間必須有明確的界限，當然，不是說公權力不能進入私領域，公權力進入私領域有一個原則，那就是“非請莫入”。在任何一個法治國家，不經主人允許進入別人的家庭，都是對人的尊嚴的極大侵犯，也是對人的安全的極大威脅。因此，即使是執行公務，也必須履行嚴格的法律程序，因為家是公民最基本的活動場所，它是公民權利及人身活動自由的典型代表。社會設立公共權力的目的就是保護社會成員的生命安全、財富安全及其追求幸福的各項權利，使每個社會成員免受非法侵犯。假如社會成員沒有家的安全，其他權利就無從談起。英國學者約翰·密爾也闡述過私權和公權的界限問題。他把個人的私權視為個人自由，公權一定要在不傷害私權的基礎上行使。任何公共權力的行使都不能超越私人權利，公共權力必須要以私人權利為邊界。

（二）制度設防

在政治生活中，每個人都是自私自利的，假如每個人都無私奉獻，政府機構便失去了存在的價值，各項規章制度也毫無意義。人類的期望不應以當權者的善良為基礎，而應借助制度安排有效防范人性惡的一面。我國各級公職人員長期以來給社會的形象主要是有遠大理想、品質高尚、沒有個人利益和敢于自我犧牲的道德主體，公職人員的個人利益會無條件的服從集體利益。這種觀念同時也是受到了儒家傳統文化的影響。盡管對權力這樣解釋非常不切實際，但卻可以滿足在戰亂時期群眾的期望值，順應大多數人的愿望和心理需要。人們從戰爭狀態進入和平生活，不可避免的會面對世俗與功利。在傳統的自律觀念引導下，一旦發生政治人物權力濫用、以權謀私、辦事不公等現象時，人們往往會把原因歸結為道德信念不強，政治覺悟低，而將約束機制的作用給忽略了。

歷史事件反復表明，單靠自律無法有效約束公共權力主體，因此其以權謀私的做法也根本不可能杜絕。道德自律的力量是微小的，道德約束是要靠掌權者內心的榮辱感來實現的，隨著經濟的快速發展，權力主體在巨大的經濟利益面前，道德自律是一種難以實現的事情。隨著我國經濟體制的轉變，在經濟層面，以權謀私現象日益多發，隨著經濟活動的增多而泛濫。縱觀各類貪腐案件，無論其以哪種形式出現，其本質都是以手中的權力來謀取個人或群體的私利。權力主體也是具有自身特殊利益的個體，他并不會因為掌握權力而改變其經濟人的性質。

腐敗案件的多發表明，我國在公共權力約束相關機制建設方面，尚且有很多不足，對公權力的監督機制也不健全。失去制約的權力一定會出現腐敗的后果，這是由權力的特性造成的。只有通過制度設防，才能有效的保證權力不被濫用。

三、結語

公共權力天然大于個人權利和其它社會組織的力量，公共權力如果沒有邊界，沒有必要的監督和制約，就容易越軌運行，就會出現侵犯個人權利、過度干預其它社會活動等情況的發生。為了防止公共權力的濫用，必須加強對權力的監督和約束，使公共權力變成有限的、相對的和可控制的權力。公共權力有明晰的邊界，在運行時才會有法可依，才會做到法無授權不可為。

注釋：

①[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務印書館，1987年，第154頁。

②[英]休謨：《人性論》，北京：商務印書館，1998年。

③[英]威廉·皮特：《論英國人個人居家安全的權利》，1763年。

參考文獻：

[1]周光輝.論公共權力的合法性[M].吉林出版集團有限責任公司，2007.

[2]蔣菲.關于農民私人權力與公共權力界限研究評述[J].政法論壇，2014，（10）：161.

[3]錢容德.依法治國的著力點：明晰權力邊界[J].科學社會主義，2015，（06）.

（作者簡介：黃屺鑫，工作單位：遼寧師范大學政府管理學院，研究方向：國際政治。）