關于農村土地利用規劃指標控制模式分析

李曉飛

（河北工程大學 河北 邯鄲 056001）

1 指標控制模式

1.1 指標控制模式內涵。指標控制模式是以控制指標為主要內容，對特定目標或事業進行定性和定量要求的集中化管理模式[1]。土地利用規劃指標控制模式，是根據全國土地利用總體目標，通過對農用地、建設用地及未利用地進行規劃，制定地區土地用途、規模及強度的自上而下的限制性管理模式。在具體的指標控制中，以某縣土地利用總體規劃相關指標的控制為例，對其作具體說明。如在2006～2020年的規劃期間，結合時間和土地利用類型制定規劃控制指標，規劃控制指標的執行可分為規劃近期(2006～2010年)和規劃遠期(2010～2020年)。各類控制指標的定量需根據實際情況而定，如耕地保有量近期控制指標最低為64 041.00 hm2，遠期控制指標為63 913.00 hm2。指標分到各鎮(鄉)，鎮(鄉)政府和有關部門再根據各村實際情況，確定各種土地利用的指標值。這種以村級土地利用規劃的指標控制為具體實施對象，自上而下的對各類用地指標進行確定的模式即為指標控制模式。

1.2 指標控制模式的特點

1.2.1 以土地利用規劃體系為實施基礎。指標控制模式依托于土地利用規劃體系，指標控制按全國、省市、縣、鄉、村分級落實，從戰略規劃、控制性規劃到詳細規劃，內容具有不重復的特點。指標控制要做到逐級控制，落實到村。

1.2.2 控制因子選取的統一性。作為一種宏觀性的規劃，土地利用總體規劃控制因子的選取由各級土地利用總體規劃部門，依據上級人民政府制定的相關規劃內容要求，并結合地方土地利用現狀，確定地方土地利用規劃控制因子的各項指標[2]。根據上一級(市級)土地利用總體規劃綱要，選取耕地保護和綜合整治、林地面積及覆蓋率、牧草地面積、水面面積等控制指標，結合耕地保護政策，選取建設用地總量、新增建設用地量等限制性指標，而土地整理及土地開發率等指標要與建設用地及農用地協調。各縣將上級(市級)土地利用規劃的指標落實到各鎮(鄉)，再根據同級專項規劃，具體制定各類用地的指標。

2 指標控制模式在農村土地利用規劃中的應用

2.1 指標控制模式在農村土地利用中的實施基礎。農村土地利用規劃是指標控制模式的實施基礎，它承接土地利用規劃體系，由縣級以下土地規劃部門編制。根據縣級土地利用總體規劃，鎮(鄉)級土地規劃部門結合基本農田保護區規劃、土地復墾規劃、土地整治規劃等專項規劃，針對鎮(鄉)土地利用現狀，進行村級土地整理設計[3]。指標控制主要體現在鄉級土地利用規劃制定過程中，它將控制性指標進一步落實到村級土地利用規劃中，同時參照各專項規劃中指標的確定進行調整。本文在分析指標控制下農村土地利用規劃的編制時，選取了重慶市梁山鎮清都村土地利用規劃過程中各土地利用類型的控制指標。具體數據如表1、表2所示。表1為二調數據呈現的清都村土地利用現狀表，表2是梁山鎮對清都村土地利用的控制指標數據。清都村根據表2中控制指標來進行下一輪規劃。對比2個表中的數據可知，耕地面積有所增加，建設用地面積減小，這種變動趨勢符合我國實行的嚴格保護耕地和提高建設用地集約利用的政策。

表1 清都村土地利用現狀表

表2 控制指標表

2.2 指標控制在村級土地利用規劃方案編制中的體現。在基本農田專項規劃中，指標控制模式主要在耕地指標分配中體現，包括分配基本農田保護區面積控制指標、耕地保有量指標等，由市級政府統一安排，下達到各縣級政府；劃定基本農田保護塊，落實非農建設用地位置范圍，主要是由鎮(鄉)級基本農田保護規劃結合村級土地利用現狀，最終確定農村基本農田的保護面積、耕地保有量、非農建設發展用地。從表2可知，梁山鎮對清都村的各類指標控制設定為，耕地保有量121.24 hm2，基本農田保護面積115.49 hm2，建設用地控制規模27.50 hm2。這三項控制指標直接調控了清都村下一輪土地利用規劃的制定。

3 構建村級土地利用規劃新模式

3.1 村級土地利用規劃新模式內容

3.1.1 村級土地利用規劃的工作重點。從滿足村民生活基本需求及縣鎮(鄉)級土地利用規劃的角度出發，村級土地利用規劃的工作重點有3個方面：基本農田數量、耕地保有量及農村建設用地總量(主要為宅基地總量)。從村級土地生態價值及可持續發展的角度出發，在完成上述三方面工作的基礎上，還應當將農村土地的生態效應加以考量。

3.1.2 村鎮級土地利用規劃的工作重點。①調查各村土地利用現狀及更新土地信息：為保障上級土地利用總體規劃的目標實現，各村級土地利用現狀的規劃調查及信息庫的建立應以基本農田數量、耕地保有量及農村建設用地總量3個方面為重點。②村級土地利用規劃的模式不能僅限于指標控制模式，指標控制模式在土地規劃宏觀調控中能夠起到自上而下的調控作用，但村級土地利用規劃是微觀土地利用規劃設計，應當采用自下而上和自上而下相結合的模式，使農村土地利用規劃能夠因地制宜，符合當地農村土地利用的現狀，使規劃更好的服務農村。

3.2 指標控制模式在新模式中的應用。現有的土地利用規劃模式(即指標控制模式)為縣—鎮(鄉)指標控制模式，即由鎮(鄉)級政府根據控制指標招標，由縣鄉級政府監督評標，由開發機構規劃市場運作，解決鎮(鄉)級政府在農村規劃方面資金不足的問題。本模式采用開發機構規劃模式，即開發機構(包括各類企業、投資機構)通過市場運作進行村莊整治、基本建設或進行產業開發，推進社會主義新農村建設。新農村規劃和建設的投資主體為多元化的，資金籌集渠道也是多樣化的。通過對地方規劃的總結發現，當前時期對投資進行整合的有效關鍵點就是規劃，各地方可以結合自己的實際情況，依照規劃結合現實的要求構建投資整合平臺，使村莊規劃中開發機構擁有的主體地位得到充分體現。

3.3 新模式構建

圖1 村民參與土地利用規劃的環節

3.3.1 村民參與。村級土地利用規劃主要是政府主導的規劃模式，村民參與的規劃很少，但在微觀土地設計的規劃中，特別是在我國農村土地制度下，在農民依靠土地為生產資料和生活來源的背景下，農村土地的權利主體應當參與到土地利用規劃中，農民作為土地的直接開發利用者，其意見對土地利用規劃非常重要[4]。主要表現為：一是村民對農村土地利用現狀了解的更加準確，利于規劃者更精確了解土地信息。二是農村村民對土地利用規劃的反饋更加直接，農民是土地利用規劃實施的直接受益者，他們對土地利用規劃效果的反饋更有價值。三是農民對土地的需求更直接，更便于規劃者在土地利用規劃編制中對農村土地供給和需求的預測。

3.3.2 規劃機構組織。由規劃整理機構組織農村規劃設計，從技術角度按照規劃的原則、規范和標準提供村莊低成本整治建設規劃方案，由規劃師作為利益主體參與新農村規劃設計。規劃師在新農村規劃中起著3個方面的作用：推動者、協調者和談判者。作為推動者，規劃師能夠使政府和村民對于規劃的目標和性質更加清楚，也提供了規劃所需要的基本資料。作為協調管理人員，規劃師要盡可能將規劃區所有的利益關聯者和現狀涉及人組織參與到土地利用規劃中，尤其是在我國農村土地流轉被嚴厲限制的情況下，規劃師要在符合縣級土地利用總體規劃的指導思想下，依據掌握的農村土地利用現狀展開農村土地的整理和設計。同時規劃師要協調村民與政府間存在的利益矛盾，使雙方都支持規劃方案并切合總目標。