我國地方政府財政預算偏離度分析

摘 要：針對我國地方政府目前存在的財政預算偏離過大的局面，本文以江西省近6年財政收支數據為例，描述分析了江西省的財政預算偏離情況，并進一步從預算管理體制、財政管理體制、政策因素及外部因素四個方面分析了預算偏離的成因，最后提出降低預算偏離度的相關建議。

關鍵詞：財政預算;財政決算;預算偏離

中圖分類號：F810.7文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0089-02

一、 引言

政府預算作為政府的“錢袋子”，對國民經濟的調節起著至關重要的作用，政府編制財政預算的過程體現了其計劃性，如何合理有效地利用財政預算對財政收支進行合理規劃，從而使財政預算和決算相符，是國家治理戰略中的重要一環。1994年稅制改革后，我國的政府預算管理制度逐步完善，從2014年頒布的《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》到2015年新《預算法》的正式出臺，對財政預算的控制、預算的透明度以及預算的管理和監督等方面都進行了明確規定，這體現了政府財政預算的管理逐步實現規范化和法制化。

然而，目前我國地方政府的財政收支情況仍然表現為預算和決算差距過大，存在大量“超收超支”和“短收短支”現象，這種現象稱之為預算偏離。所謂預算偏離，是指在經立法機關審查批準的政府預算收支同作為其實際執行結果的政府決算收支之間出現了差異（高培勇，2008）。就政府財政預算本身而言，它是一種收支計劃，計劃數和實際數存在偏差當然無可厚非，反而是兩者完全一致則顯得不正常，因此，預算偏離的出現是正常現象，但預算和決算差距過大導致預算偏離度過大則折射出預算編制的低效性。

財政預算編制的目的是合理有效地配置財政資源，將財政收支控制在一個合理范圍內，預算偏離度過大將導致政府預算失去其原本的監督和控制作用，預算的科學性和權威性受到巨大挑戰。因此，分析我國地方政府財政預算偏離度的現狀并進一步分析其成因顯得至關重要，對于建立現代預算制度和現代財政制度，提高政府財政管理活動的績效乃至推進國家治理的現代化都具有重要的意義（陳志剛，呂冰洋，2019）。

針對上述現象，本文以江西省2013—2018年的財政收支數據為研究對象，通過描述性統計對該期間的政府預算收支偏離度現狀及成因做出初步分析。

二、 預算偏離度現狀分析

為了方便統計，本文選取的數據為江西省2013年至2018年的一般公共財政收入和支出，數據來源于江西省各年省級總預算執行情況和下年省級總預算草案的報告。

從江西省最近6年一般公共預決算情況看，財政收入方面，江西省近6年累計財政收入12437.8億元，財政收入呈現總體上升趨勢，從2013年的1620.2億元到2018年的2372.3億元，財政收入年均增長率為16.7%;財政支出方面，累計創造財政支出27180.3億元，呈現逐年遞增態勢，從2013年的3465.1億元到2018年的5669.9億元，年均增長率同樣為16.7%。

預算偏離方面，除2016年表現為“短收超支”外，其余年份均表現為“超收超支”。從收入方面來看，2013年到2018年，江西省超收規模為14.5億元，占收入決算的比重為0.12%，除2016年外，其余年份預算收入偏離穩定在5%以下，收入預算偏離度較小，尤其是2018年，收入偏離度僅為0.05%，財政收入預決算幾乎相等。需要指出的是，2016年收入決算數小于預算數，收入偏離度呈現為負值。從支出方面來看，江西省2013年至2018年的超支規模為5344.5億元，占支出決算的比重為19.7%，除2016年支出預算偏離度為16.09%，其余年份偏離度均在25%以上，預算超支現象較為嚴重。

總體來看，江西省近6年預決算收支偏離狀況表現為“收入較穩，超支嚴重”，2016年預決算收支偏離度的平均值為3.6%，其余年份均在13%到15%之間，預決算偏離較大。需要指出的是，收入預算偏離和支出預算偏離的變化趨勢基本一致，二者的相關系數高達0.9，但支出預算偏離度要遠大于收入預算偏離度。

三、 預決算偏離原因分析

由于近6年江西省財政收入預算偏離度較小，故本文將從預算管理體制因素、財政管理體制因素、政策因素及外部因素四個主要方面分析財政支出預決算偏離較高的原因。

（一）預算管理體制因素

1. 預算編制不夠完善，存在某些需要臨時追加預算的項目

現存的預算編制給予了地方政府較大的自由裁量權，尤其是預算缺乏約束力度，對于地方政府的資金使用也沒有給出硬性要求。因而，存在一部分預算單位在申請項目時刻意虛報項目資金，利用壓縮預算的方式通過項目審查，之后再申請追加預算，導致支出決算與預算的偏離。另一方面，預算編制與預算執行之間受到各種外界因素影響，諸如相關政策和項目計劃的調整等，預算編制難以跟隨實際情況的變化而變化，這種預算編制的時滯性具有不確定性，極易在預算執行過程中造成“超支”現象。

2. 預算管理權力過于分散，導致預算缺乏剛性約束

我國現行預算管理體制在法律上明確規定了地方各級政府財政部門及其下屬部門的預算權力，地方政府財政部門雖然有編制本級預算的權力，但實際上其權力已經受到各下屬部門的分割，導致財政部門權力虛化，預算編制過程中的資金分配權受到多個預算單位約束。同時，各部門為了自身利益必然盡可能多的申請資金規模，這種預算權的分散加劇了預算的“軟約束性”，造成預算缺乏準確性，支出預決算偏離過大。

（二）財政管理體制因素

一方面，分稅制改革后，地方政府的財權和事權范圍擴大，較大的自由裁量權使追求地方競爭的地方政府盡可能擴大預算支出規模，導致支出預決算偏離過大。另一方面，現行財政管理體制下，中央對地方的轉移支付具有不確定性。我國預算編制工作開始于上年的年底或者本年的年初，而本年決算工作卻是從本年年中開始進行，在預算編制工作開始時，由于中央對地方的轉移支付具有不確定性，上年度中央給予地方的轉移支付難以進入支出預算范圍，而本年度年中進行決算工作時，上年度的中央轉移支付進入本年決算范圍，這無疑造成了本年支出預決算的偏離。

（三）政策因素

經濟政策的制定及頒布往往需要一定時間，而且從政策的下達到具體實施也有一個時間段，當中央頒布一項新政策后，地方政府在預算安排上必定會增加某些項目的支出金額。然而由于政策的時滯性，具體的支出并沒有立刻落實，這容易擴大預算編制與決算之間的差異。此外，由于政策具備不確定性，新政策可能隨時會出臺，而為落實新政策造成的財政支出無疑排除在預算之外，從而導致超支的發生。

江西省近年來為了適應經濟新常態，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，在促進產業結構升級和推進生態文明建設領域實施積極的財政政策。以2016年為例，為貫徹“三去一降一補”任務，共取消行政事業性收費5項，公布收費目錄清單，清理涉企收費和保證金，同時開展降成本優環境專項行動，落實結構性減稅和普遍性降費政策。生態文明建設方面，安排45.6億元促進污染治理，統籌45億元進行污水管網建設。此外，在推進“三農”發展和脫貧攻堅戰方面以及民生領域都安排了大量財政支出，其中用于民生領域的支出達3595.3億元，占財政總支出的77.8%。因此，2016年江西省財政收入相對下降，收入預決算偏離度呈現為負值。

（四）外部因素

這里的外部因素主要指制約和監督預算管理的機制或影響因素，包括人大的監督、審計機構的監督以及預算的透明管理機制，監督及外部約束的缺失使預算的制定變得低效，易造成預決算偏離度過大。

1. 人大對預算的審查監督職能在《預算法》中已經給出了明確規定，縣級以上人大對本級政府預算草案的編制和執行效果有監督職能。人大對預算過程進行監督一定程度上有利于政府財政資金得到更合理的利用，然而實際上我國目前的人大監督機制仍不夠完善，存在部分財政資金游離在監督之外。此外，行政機關權力過大使人大監督缺乏其應有的力度和效果。

2. 審計機關對預算的監督權同樣受到法律保障，與人大監督相互結合，取長補短，利于提高預算執行的效率，減少預算偏離。但我國現行審計機關并不能真正發揮其監督作用，審計機關只對部分專項和重要項目進行審查，難以對預算審計進行全面覆蓋。

3. 建立公開透明的預算管理機制一直是我國“陽光政府”建設的內在要求之一。廣泛聽取公眾意見，充分了解民意，實行預算的公開監督，能有效地提高預算的執行效率。根據上海財經大學公共政策研究中心發布的《2018中國財政透明度報告省級財政信息公開狀況評估》，全國31個省、直轄市、自治區中，江西省得分最低，僅為26.98分。過低的預算透明度易造成政府壟斷行為，無疑擴大了預算偏離度。

四、 降低預決算偏離度的建議

（一）提高預算管理的科學性

1. 要提高預算編制的科學認識，強化財政部門對預算管理的影響，提高預算編制的嚴肅性。為避免財政部門的預算權過于分散，應提高財政部門的相對獨立性，完善立法以協調財政部門與各下屬部門的預算管理權限的分配。

2. 要提高項目預算編制的科學性，進一步健全項目審查機制，對項目的支出計劃及可行性進行全面詳細的評審，嚴格控制項目批審環節，盡可能避免“釣魚工程”的出現。針對某些資金需求量較大的特殊項目，應形成專門的項目評審組，實現項目預算管理與財政投資評審有機結合（茆曉穎，成濤林，2012）。

（二）適當調高預算穩定調節基金的比例

預算穩定調節基金是建立健全跨年度預算平衡機制的重要手段和調節工具，可以形象地理解為預算的“存錢罐”，其作用是穩定各年度預算安排，完成宏觀調控目標。預算穩定調節基金的作用機理是相機決策機制，當政府財政收入出現超收情況，可以將超收收入作為儲備性資金納入預算穩定調節基金，一方面可以降低政府的超收規模，另一方面，將儲存的資金用于預算外項目，可以緩解年底突擊花錢的現象，同時減少財政超支。

（三）加強完善預算透明度管理機制

高效的預算管理體制離不開有效的監督。一方面，針對人大和審計機關監督力度不足的局面，應提高人大對預算的監督權限，尤其是預算的執行和決算環節的監督作用，同時強化審計機關在預算監督方面的獨立性。另一方面，提高政府預算的透明度是提高政府預算效率的前提，只有充分保障財政收支詳細信息的公開透明化，才能提高公共監督的效率，降低財政收支預決算偏離程度。

參考文獻：

[1]高培勇. 關注預決算偏離度[J]. 國際稅收，2008（1）：5-6.

[2]陳志剛，呂冰洋.中國政府預算偏離：一個典型的財政現象[J].財政研究，2019（1）：24-42.

[3]茆曉穎，成濤林.蘇州財政收支預決算偏離度實證分析：2004～2011[J].財政研究，2012（12）：64-66.

作者簡介：

徐志勇，男，江西上饒人，江西財經大學財稅與公共管理學院碩士，研究方向：財稅理論與實踐。