某城市軌道交通PPP項目財務經濟評價分析

摘 要：2014年以來，“PPP”這一詞曝光頻率猛增，軌道交通結合了PPP相關政策，在政府和企業的雙重作用下持續升溫。現從分析某城市軌道交通PPP項目經濟評價展開討論，首先介紹PPP在軌道交通行業的應用，然后介紹某城市軌道交通PPP項目基本情況及經濟指標，接著從項目本身、物有所值論證、財政承受能力論證三個角度進行經濟評價，最后針對評價中所存在的問題進行總結，希望能為其他軌道交通項目實施提供參考。

關鍵詞：PPP;軌道交通;經濟評價;結論

中圖分類號：U12文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0091-03

一、 PPP模式在城市軌道交通行業的應用

城市軌道交通項目具有投資規模大、投資力度強、涉及產業廣的特點，同時還具有綠色出行、緩解城市擁堵、改善城市布局、引導城市發展的功能，是基礎設施補短板的重要領域，是進一步完善基礎設施和公共服務，提升基礎設施供給質量的重要抓手。

如此巨大規模的投資，單單依靠政府的力量顯然是無法全部實現的。PPP模式的引入將降低地方政府短期財政壓力。在地方政府財政壓力加大的背景下，國內絕大部分城市尤其是沒有地鐵建設運營基礎的城市都將PPP模式視為城市軌道交通投融資的一種現實選擇。利用PPP模式創新城市軌道交通投融資體制，將吸引社會資本投入到城市軌道交通的建設、運營上來，推動城市軌道交通建設和運營的精細化管理。

二、 某城市軌道交通PPP項目基本情況

（一）項目概況

某城市軌道交通項目固定資產投資250.00億元，全線長30公里，其中建安工程費130.80億元，設備及工器具購置費45.20億元，建設用地費30.00億元，與項目建設有關的其他費用21.20億元，建設期利息22.80億元。自有資金占比40%，資本金回報率為6.37%，政府方與社會資本方股權比例為10%∶90%。融資資金占比60%，融資費率為6.37%。項目擬采用“建設+運營+移交”（BOT）的運作方式。合作期25年，其中建設期5年，運營期20年。

本項目回報機制為可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足社會資本方或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本方或項目公司的經濟補助。

（二）運營測算

1. 運營收入

（1）票務收入：客流×平均票價。

客流量預測：運營期第1年日均客流量約32萬人次，運營期前10年每年遞增8%，后10年每年遞增2%。

平均票價預測：運營期第1年人均票價2.5元，以后每年遞增3%。經測算，合作期25年共產生票務收入約150.54億元，均為包含增值稅收入。

（2）其他業務收入：包括廣告、通信、商業等非票務收入，按票務收入的20%計算。則其他業務收入約30.11億元，均為含增值稅收入。

綜上：合作期累計運營收入約為180.65億元。

2. 運營成本

（1）人工成本

依據行業經驗和相關機構排名，為了保障軌道交通安全、便捷運營，目前各條地鐵每公里運營平均需要60人到70人，按照定員60人/km，則共需總人數約1800人，運營期第一年人均人工成本約24萬元，每年遞增8%，經測算，運營期累計人工成本為 197.69億元。

（2）能耗

中國城市軌道交通協會公布的2017年統計報告顯示，2017年地鐵運營平均車公里能耗為4.16千瓦時，運營初期每年車公里數約為4131萬車千米，運營成熟期每年車公里數約為4406.4萬車千米，電價按0.7457元/度（2018含稅價），經測算，運營期累計能耗成本為 26.65億元。

（3）修理維護費

修理維護費按初期1元/車公里，近期2元/車公里，遠期3元/車公里測算，修理費僅為日常修理費，不含車輛架大修、設施設備大中修、設備更新改造，經測算，運營期累計修理維護費為 18.64億元。

（4）管理間接費

管理間接費中包含安檢費用、保安服務費、委外保潔費、勞動保護費等內容，約占人工、能耗、修理費之和的20%，即運營期累計管理間接費為 48.60億元。

綜上：合作期累計運營成本約為 291.58億元。

3. 可行性缺口補助

項目運營期內（20年），由政府逐年對項目公司進行可行性缺口補助。

第N年可行性缺口補助金額=當年支付項目資本金本金及回報+當年支付融資部分本金及利息+當年運營成本（含稅）-當年運營收入（含稅）

（1）項目社會資本資本金本金及回報：采用等額本息的計算方法。

當年支付項目資本金本金及回報=運營期初應還項目資本金本金×（P/A，6.37%，20）=100×0.0898=8.98億元，合作期累計支付179.60 億元。

（2）融資部分本金及利息：采用等額本息還款方法。

當年支付融資部分本金及利息=運營期初應還融資部分本金×（P/A，6.37%，20）=150×0.0898=13.47億元，合作期累計支付269.50億元。

（3）合作期可行性缺口補助總額為：項目資本金本金及回報+融資部分本金及利息+當年運營成本（含稅）-當年運營收入（含稅）=560.04億元。

4. 稅收

項目采購階段的計稅基準按現行稅收政策：

（1）增值稅

①銷項稅

根據財政部、國家稅務總局《關于全面推開營業稅改征增值稅試點的通知》（財稅〔2016〕36號），及《中華人民共和國增值稅暫行條例》（2016年修訂版）、《關于深化增值稅改革有關政策的公告》（財政部 稅務總局 海關總署公告2019年第39號）規定，本項目增值稅適用稅率如下：項目的運營收入中涉及地鐵票價收入按照交通運輸業征稅，稅率為9%;其他業務收入包括廣告、通信、商業等非票務收入按服務業征稅，稅率為6%。

對于政府方支付的可行性缺口補助，國家、省、市目前沒有明確可行性缺口補助是否繳納增值稅以及適用稅率。《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）規定：政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，故本次測算暫按可行性缺口補助繳納增值稅的情形考慮，稅率為6%，如后期國家、省、市出臺了關于PPP項目的稅收政策，相應進行調整。如果屆時稅率大于或小于6%，則按照屆時稅率計算的應納增值稅額和按照6%稅率計算的應納增值稅額差額，由政府方對項目公司進行補貼或從每年支付給項目公司的可行性缺口補助中扣減。

經測算，地鐵運營票務收入增值稅銷項稅額為12.43億元，可行性缺口補助及其他非票務收入增值稅銷項稅額為33.40億元，增值稅銷項稅額合計為45.83億元。

②進項稅

對于本項目增值稅進項部分，建設期總投資部分建安工程費及預備費參考當前工程建設適用稅率9%，設備及工器具購置費、車輛購置費按照13%稅率，工程建設其他費中相關服務按照6%稅率，工程建設其他費中征地拆遷、建設期利息無法取得進項稅發票，故暫不考慮進項稅。運營期運營成本中的能耗、修理維護費稅率按照13%，取得的其他服務稅率按照6%。經測算，建設期進項稅額為17.20億元，運營期增值稅進項稅額為7.96億元，增值稅進項稅額合計為25.16億元。

綜上，本地鐵項目應納增值稅為20.67億元。

（2）城市維護建設稅：按應納增值稅的7%計算。

（3）教育費附加（含地方教育費附加）：按應納增值稅的5%計算。

（4）除增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、企業所得稅外的其他稅收：按照屆時的法律法規執行，項目公司依法納稅。

三、 經濟評價

（一）項目自身評價

本項目不含稅營業收入166.51 億元、補貼收入528.34 億元、稅金及附加2.48 億元、不含稅運營成本283.63 億元、財務費用119.46 億元、折舊攤銷232.80 億元;本項目利潤總額56.48 億元，按25%所得稅率應繳納14.12 億元企業所得稅，稅后凈利潤42.36 億元。項目投資財務內部收益率為4.63%，財務凈現值29.06 億元，投資回收期16.36 年。印證了城市軌道交通PPP項目具有典型的投資大、收益低、周期長、回報慢的特點。

（二）物有所值評價

物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法，包括定量評價和定性評價。

1. 定性評價

本項目采用專家打分的評價方法。

基本指標分別是：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性，六個基本指標的合計權重為80%。

附加指標分別是：項目規模、資產種類、資產利用及收益、行業示范性四個指標，權重各取5%，合計權重為20%。

本項目專家組物有所值定性評價加權平均得分大于60分，因此通過定性評價。

2. 定量評價

物有所值定量評價是在假定采用PPP模式與政府傳統投資方式產出績效相同的前期下，通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。折現率參照同期地方政府債券收益率合理確定，我們選取2019年江蘇省政府一般債券（一期），本期債券為10年期固定利率附息債，證券編碼“105217”，證券簡稱“江蘇1901”，票面利率3.38%。

PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值，折現后PPP值為353.20 億元。

PSC值是以下三項成本的全生命周期現值之和：參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、項目全部風險成本。

（1）參照項目的建設和運營維護凈成本

建設凈成本主要包括參照項目設計、建造、升級、改造、大修等方面投入的現金以及固定資產、土地使用權等實物和無形資產的價值，并扣除參照項目全生命周期內產生的轉讓、租賃或處置資產所獲的收益。經測算，建設凈成本為250.00億元，折現至建設期初為225.66億元。

運營維護凈成本主要包括參照項目全生命周期內運營維護所需的原材料、設備、人工等成本，以及管理費用、銷售費用和運營期財務費用等，并扣除假設參照項目與PPP項目付費機制相同情況下能夠獲得的使用者付費收入等。

運營期內總運營成本為291.59億元，折現至建設期初為164.81億元。本項目為可行性缺口補助項目，運營期內運營收入為180.65億元，折現至建設期初為101.68億元。

則參照項目的建設和運營維護凈成本為288.79億元。

（2）競爭性中立調整值

競爭性中立調整值主要是采用政府傳統投資方式比采用PPP模式實施項目少支出的費用，通常包括少支出的土地費用、行政審批費用、有關稅費等。

本項目的競爭性中立調整值主要為所得稅、營業稅金及附加、增值稅等，傳統模式下，政府撥付項目運營費用，無須納稅，采用PPP模式項目公司產生利潤要繳納所得稅等稅收。本項目應納稅收金額為37.27億元，折現至建設期初為18.93億元。

（3）項目全部風險成本

項目全部風險成本包括可轉移給社會資本的風險承擔成本和政府自留風險的承擔成本，參照財政承受能力論證及有關規定測算。本項目風險承擔造成的支出數額暫按建設及運營成本的20%計算，項目全部風險成本為78.09億元。

綜上PSC值為385.82億元。

根據物有所值評價要求，PPP值小于或等于PSC值時，認定為通過定量評價;PPP值大于PSC值時，認定為未通過定量評價。本項目PPP值

3. 評價結論

本項目物有所值定性評價和定量評價均通過，項目物有所值評價通過。

（三）財政承受能力評價

根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）：PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。

1. 股權投資

股權投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權投資支出責任。

本項目PPP模式實施方式采用“政府直接投資參股”的特許經營方式，通過政府與社會資本進行股權合作，以更好地實現PPP“風險共擔、利潤共享”機制。本項目總投資250億元，其中自有資金占比40%，政府方出資10%，則政府方股權投資約為10億元。

2. 運營補貼

運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。

本項目回報機制為可行性缺口補助，是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。本項目運營補貼支出為560.04億元。

3. 風險承擔

風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發情況，會產生財政或有支出責任。

本項目實施PPP模式后，風險經合理分配后，政府方需承擔的風險主要有政策風險以及通貨膨脹風險等。本項目風險承擔造成的支出數額暫按建設及運營成本的20%計算，政府承擔的風險約占總風險的10%，本項目風險承擔支出為10.83億元。

4. 配套投入風險

配套投入支出責任是指政府承諾將提供的配套工程等其他投入責任，包括建設部分項目配套設施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接等。本項目政府并未承諾配套相應投入。

綜上：合作期累計財政支出責任為580.88億元。合作期25年，平均每年政府支出責任為23.24億元，根據《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%，則每年政府的一半預算支出應當在232.35億元以上。

雖然PPP模式可以降低地方政府短期財政壓力，但是對政府財政長期壓力提出更高要求。

四、 結論

地鐵項目最大的特點是總投資額很大，運營成本高昂，社會影響性力強。在項目策劃階段一定要做好實施方案，避免在推進過程中出現延誤甚至失敗。

（一）資本結構

本項目投資額巨大，自有資金約100.00億元，需在建設期5年內全部投入，社會資本方須出資90.00億元自有資金，這樣對于社會資本方的資金實力要求非常高，在選擇社會資本的時候選擇余地很小，容易造成競爭不充分。政府方應當在制定實施方案過程中做好市場測試工作，權衡自身財政承受能力及摸底社會資本方資金實力，確保項目能夠采購到真正有實力的社會資本方。

（二）風險分擔

PPP項目是一極其復雜的系統工程，與單一建設主體項目有所不同，在項目實施中，不可避免地會受到不確定因素的影響，對風險進行有效的識別和應對是風險管理的核心和基礎。在編制PPP實施方案設計風險分配的時候，務必要具體情況具體分析，因為這關系到合作雙方的責權利。

（三）保障機制

明確項目合同期限、項目回報機制、界面劃分、調價機制、超額利潤分成等。PPP項目全生命周期中需要社會資本參與融資、建設、運營管理等事宜，對社會資本的綜合能力提出了較大的挑戰，政府方應通過設置市場化的財政補貼機制、績效考核機制，激勵社會資本方建設、運營好本項目。

（四）加強監管

一方面實施機構應做好對項目公司的監管，確保項目融資到位，同時加強質量、成本、進度、安全控制;另一方面政府的相關部門還應當履行好行政監督的職責。必要的時候還應當引入第三方監管，確保項目合規、穩步推進。

（五）優惠政策

根據PPP相關政策、金融政策以及相關法律法規規定，引進符合政策規定的政府性基金及資產證券等金融工具，拓展融資渠道。此外地鐵項目屬于公共基礎設施，項目公司應當積極爭取相關稅收政策、做好稅收籌劃，降低稅負。

作者簡介：

劉鸞鸞，男，江蘇泗洪人，江蘇省設備成套有限公司，注冊會計師/注冊造價師，研究方向：工程咨詢。