基于行政法角度對網約車發展現狀的簡析

李天睿 德州第一中學

引言：網約車，是以網絡為載體，在互聯網+的運用越發深入的背景下，把大數據、云平臺等新興技術手段與出租汽車服務相結合的一種網絡預約出租汽車[1]。

在互聯網高速發展與普及、共享經濟等新興經濟模式逐漸出現以及居民生活水平不斷提高的情況下，人們的出行出現了高需求、短距離、多樣化的特點，而現有出租汽車、公交車等傳統公共出行方式已經難以滿足人們對于出行質量的多層次需求，而網約車也由此應運而生。與此同時，網約車能夠充分利用到社會上的閑置車輛資源，更好地為人們的交通出行提供便利，同時也為掌握駕駛技能的司機提供了增加收入的額外渠道，創造了眾多的就業機會，行業的發展呈現出欣欣向榮之勢。

相關調查統計顯示，自2010年網約車產生以來，截至2017年12月，我國網約出租車用戶規模達到2.87億，較2016年底增加6188萬人，增長率為27.5%；網約出租車使用比例達到37.1%，較上年提升6.4個百分點；而根據發展趨勢，可以預計，2022年我國網約車行業的市場交易規模將能夠達到5000億元[2]。

一、網約車的行政法規制現狀

網約車作為新型出租汽車服務，屬于新興產業且是與市民息息相關的日常出行領域，其發展勢頭之猛，發展速度之快也使它自然獲得了較多的關注與報道。故其優勢與不足，也較早地暴露在公眾面前。

一方面，網約車在增加就業、提高城市交通種類豐富度方面起到了很好的示范作用。另一方面，其引起的社會問題也同樣讓人警醒。這些問題既有出租車行業內部的網約車司機與傳統出租車司機間的競爭矛盾、各大網約車平臺間的不當競爭等，同時也有行業外部由于缺乏監管而導致的乘客人身安全得不到保障的問題也頻頻發生。對于完善網約車行業相關法規政策、加強監管的呼聲也因此愈加強烈。

對此，我國在2016年7月由多部門聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）對網約車經營做出了較為細致的規定。首先在公共層面，進一步承認了網約車的合法地位，授予了網約車明確的運營規范，并規定對網約車市場實行市場調節、網約車價格由市場調控。同時明確了政府作為網約車監管和直接負責部門，有權對網約車平臺進行管制。其次在平臺方面，對平臺應監管、運營以及維護等方面也有了相應的規定，并在2018年2月13日由交通運輸部辦公廳印發了《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》，深層次對網約車平臺提出了具體要求，使得網約車平臺運營更加規范、合理。

除了中央做出的相應規范以外，不同的地區也對于網約車的市場準入根據實際情況提出了各自的細則，對車輛的準入與網約車從業人員做了相關規定。

二、網約車發展面臨的行政法規制問題

雖然《暫行辦法》的提出極大程度上規范了網約車的運營，但隨著網約車影響范圍的擴大，仍有問題浮出。一些惡性事件的發生，也影響了公眾對于網約車發展的信心。此些問題的出現，也與網約車有關行政法的缺失有著密不可分的聯系。

（一）上位法的缺失導致行政許可的矛盾

《暫行辦法》是由政府各部門針對網約車行業問題所提出的部門規章級別的暫時性條例，但是需要注意的是在我國法律的分級中，法律、法規在法律體系中的級別要高于部門規章。我國《立法法》也對此做出了相應規定，即在缺少上位法律或國務院法規、決定、命令的情況下，部門規章不能設定對于公民、法人和其他組織的權利及義務所進行加減的規范，同時也不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責，部門規章可以進行執行性的立法，而不能創設性地進行立法[3]。然而，在《暫行辦法》中所規定的網絡預約出租汽車進行服務、營運的具體條件，涉及到了公眾的日常生活，在一定程度上減損了公民作為乘客自由選擇經濟型車輛、作為司機合法參與網約車運營的權益。

與此同時，在我國的社會主義市場經濟條件下，為了促進國民經濟健康可持續發展而進行的科學的宏觀調控使得我國需要、能夠且必須對于市場經濟的發展做出合理的干預。而網約車屬于公共交通的一部分，屬于我國《行政許可法》第 12、13 條所規定的政府能夠干預市場經濟的范圍，是直接關系公民切身利益和公共資源配置的特定行業，設定行政許可的前提條件完全具備，應當依法設置行政許可。但《行政許可法》中，并沒有規定部門規章法律規定的行政許可事項，而我國現行的網約車準入條例是基于《暫行辦法》提出的，同樣缺乏相應的上位法。即便根據行政許可法的相應精神，認可國務院在缺少成熟的立法時機的領域采取臨時性許可，地方也應當沿用許可名稱，對于《暫行辦法》的規則進行具體化，而非增設許可[1]。

在上海市發布的網約車運營《細則》中，對在我國上海地區從事網約車經營服務的駕駛員的戶籍做出了相應規定，對從事網約車經營服務的車輛也規定需要在本市注冊登記，同時還對車輛軸距做出了相應規定。除此之外，其他城市的《細則》也均對網約車平臺、駕駛員、車輛等增加了戶籍、駕駛員資格、本地駕駛證等多種許可條件，實際上在一定程度上擴大了《暫行辦法》所規定的行政許可條件，甚至與《行政許可法》在行政許可的設立上存在著部分矛盾和沖突。

（二）行政監管上的不合理

雖然在我國的經濟體制下，由政府對市場進行監管是合理且必要的。但我國有關于公共交通的行政法規、地方性法規的立法目的都是為了保障出行安全、降低市場失靈帶來的負面影響[1]，可見監管與規制的目的應當是提高公共交通安全、效率、道路暢通。而各地的《細則》對于車輛指標的規定，雖然滿足了對于車輛準入舒適性和安全性的需求，但是實際上卻違背了作為共享經濟代表的網約車出現的原因，即公眾對于打車出行的高需求、多層次化，實際上減少了在運營車輛，增加了出行的成本和時間；而《細則》對于戶籍的要求，也違背了《行政許可法》中的明文規定，甚至有當地城市管理者排斥外地人之嫌。這種過于嚴格的審查力度，擠壓了原本應當由市場機制和行業規范對網約車發揮監管作用的空間。

（三）行業缺乏完整規范

除了政府監管與市場機制以外，行業規范也是一種能夠起到積極作用的監管措施。我國的網約車市場在高速的發展中，并沒有形成完善的行業規范。在行業初期，企業為了搶占市場而降低司機的準入門檻，由此導致司機的素質良莠不齊。如果由政府采取考試的方式進行監管，一方面對于司機的參與積極性產生不良影響，另一方面成本也十分高昂。而這種監管本該由行業及平臺來進行負責，但同時出現的問題是，網約車行業存在著政府管控、平臺運營的情況，不能完全獨立自主運營，同時行業內部處于半壟斷狀態，由此導致行業規則也具有比較多的漏洞。行業自身規范化運營及行業規則的缺失，使得網約車行業在現階段難以脫離政府因彌補行業規范的不足而進行的超過市場機制的監管。

三、網約車及相關行政法規制的完善措施

（一）網約車行業及平臺自身規范的完善

對于網約車行業來講，想要解決現有的困境，迫切需要設立完整且標準的行業規范。規范體現在兩部分：一方面是網約車內部的行業規范，如由各大平臺共同設立規范的行業協會，制定標準的市場運行體制與規章，防止出現壟斷、價格戰等惡劣競爭手段擾亂市場經營秩序，建立良好健康的市場氛圍；另一方面是網約車與傳統出租車行業間的競爭規范，尋求網約車與出租車發展的平衡點，共同實現利益的最大化，逐步實現新舊行業間的合理轉化，真正發揮網約車彌補市場空白與提高道路資源利用率的作用。

與此同時，平臺本身也要充分汲取經驗，提高服務水平與自律意識，通過建立內部的合理篩查體制，完成對從業司機的篩選；充分發揮行業本身所有的科技和信息優勢，通過配備完整的監控與追蹤設備，準確把握車輛的情況和行駛路徑信息。而對于顧客所反映的信息要提高重視，積極保護乘客的合法權益，減少惡性事件的發生。

（二）法律規制的完善

對于《暫行辦法》缺乏上位法及地方《細則》出現的違背上位法意志的現象，需要不斷地完善網約車的立法漏洞。在地方進行的地方性法律法規的基礎上，既要因地制宜、積極創新，使得地方立法符合自身的城市發展和特色，也要嚴格遵守法律上位法的意志，堅守法律底線，在行政法規的規定范圍內立法[4]。對《暫行辦法》本身，應當注意對于權利人與義務人相對權利與義務的尊重；對地方性的《細則》，要積極進行修改和完善。

（三）制約監督體系的完善

監督體系的建立，需要肯定各級政府對于網約車市場的干預。與此同時，網約車行業涉及交通、商務、工商、人力資源等多個部門，也需要在各個部門各司其職、建立良好的聯合執法態勢；對于多部門有職責交叉的情況，建立各部門協調高效的運轉配合體制，提高監督的力度和效率[5]。對網約車平臺的監管，應當遵循“按時，按質，嚴格，常態”的原則，建立嚴格的懲處機制，對于未按時報備駕駛員，車輛情況等有失職行為的公司應處以警告或一定的處罰措施。更應當充分發揮社會公眾及組織的作用，調動群眾的積極性，一道共同參與監督體系的建設中，共同完善網約車行業的制約和監督。

總結：網約車作為一種新興事物，除了其對于出行方式的多樣化的意義之外，引發公眾對于新型產業迅速發展對現行法律提出的挑戰的思考，從而使得法律能夠不斷地適應新情況。雖然《暫行辦法》的制定緩解了網約車行業立法與法律需求之間的部分矛盾，但其局限性也同時制約了作用的效果。從網約車平臺與法律規制兩方面入手，更好地解決網約車在行政法方面的問題，進而為網約車此類新型產業的發展奠定良好的法律環境與根基，才能最終使得網約車行業能夠更好地為中國經濟發展助力，為中國夢的實現助力。