縣（區(qū)）級政府投融資平臺債務風險防范研究

楊媛媛

一、債務風險防范面臨的挑戰(zhàn)

從風險管理角度看，縣（區(qū)）政府投融資平臺投融資行為已經累積形成了一定的潛在風險，債務風險堆積可能性不斷增加，成為打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)的重要治理對象，原有運營模式下的總體環(huán)境愈發(fā)嚴峻。

（一）融資政策環(huán)境總體趨緊

繼2014 年10 月國務院發(fā)文要求剝離投融資平臺政府融資職能以來，財政部等部委2017 年和2018 年出臺了一系列規(guī)范投融資平臺舉債的政策措施，禁止地方政府通過投融資平臺融資引發(fā)隱性債務，取消了投融資平臺通過虛假政府和社會資本合作項目、政府購買服務等名義開展基礎設施建設融資方式，造成融資渠道相對單一的縣（區(qū)）級政府投融資平臺正常資金來源受阻。同時，為保持經濟高質量發(fā)展，縣（區(qū)）級政府在貫徹落實“六穩(wěn)”、基礎設施補短板等政策過程中，流動性鏈條壓力陡增。

（二）資產負債管控約束加大

2018 年以來，為破解國有企業(yè)資產負債率高和總資產回報率低并存的兩難困境，遏制國有企業(yè)債務風險高企、資源配置效率低效、國有資本貶值等亂象，中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求建立健全國有企業(yè)資產負債約束機制，從根本上解決導致國有企業(yè)高杠桿和低效率的病根。從各地摸排的國有企業(yè)資產負債率和債務風險底數(shù)看，縣（區(qū)）級政府投融資平臺基本上整合了全縣（區(qū)）90%以上的國有資本，資產負債率和債務風險狀況不容樂觀，成為國有企業(yè)資產負債約束的重要對象。因此，在中央將降低國有企業(yè)資產負債率作為防范化解重大風險重要舉措的大背景下，縣（區(qū)）級政府投融資平臺面臨降低資產負債率的硬性約束目標，要求其加快處置無效占用的要素資源，切實提高債務融資能力。

（三）市場化融資機制遭遇阻力

縣（區(qū)）級政府投融資平臺資本實力較弱，市場化融資轉型步伐較慢，需要借助第三方增信方式進行融資。以安徽省為例，全省省級及以下政府投融資平臺中，縣（區(qū)）級平臺數(shù)量占比超過50%，而資產規(guī)模卻遠低于省級、市級政府投融資平臺，且資產盈利能力相對較差，有的甚至出現(xiàn)虧損，自身市場化融資能力不足。為切實解決中小微企業(yè)融資難、融資貴問題，國務院辦公廳2019 年2 月出臺政策，要求政府性融資擔保機構將業(yè)務重心轉向服務小微企業(yè)和“三農”，不得為政府投融資平臺提供增信服務，這無疑給主體評級較低、自身融資能力較弱的縣（區(qū)）級政府投融資平臺探索市場化融資渠道增加了難度，即使迫于資金緊缺需要不采取外部第三方增信融資，也會面臨市場化融資失敗或融資成本偏高帶來的本息兌付風險。

二、債務風險防范存在的問題

從縣（區(qū)）級政府投融資平臺發(fā)展實際看，在城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的同時，其資本實力和債務風險防范能力得到提升，但也面臨著諸多深層次問題。

（一）主營業(yè)務盈利能力較差，缺乏長期穩(wěn)定償債來源

目前，縣（區(qū)）級平臺公司主要從事市政基礎設施和公用事業(yè)項目，收入來源主要為項目代建收入和財政補貼收入，自身經營性業(yè)務發(fā)展不足，盈利能力較弱。據統(tǒng)計，安徽省縣（區(qū)）級政府投融資平臺年度償債資金來源中，地方政府財政性資金占比達到了40%；個別地方財政收入實力較弱的縣（區(qū)）所隸屬的投融資平臺，甚至出現(xiàn)完全依靠土地出讓收益償債的現(xiàn)象，受土地資產流動性較差、易受宏觀經濟政策波動影響等客觀因素影響，其公司償債能力將受到嚴重影響，容易導致運營風險集中爆發(fā)的不利局面。

（二）現(xiàn)有融資渠道過于單一，債務風險集中度較高

目前，縣（區(qū)）級政府投融資平臺大多未形成多元化的融資渠道，融資來源主要集中于銀行信貸，利用資本市場直接融資比例低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道，導致債務風險集中度較高。據統(tǒng)計，安徽省縣（區(qū)）級政府投融資平臺銀行貸款占總負債的比例超過了70%，部分甚至接近了100%。究其原因，主要是受縣（區(qū)）級政府投融資平臺業(yè)務特點、資產規(guī)模和融資實力的限制。以反映資本市場直接融資能力的主體信用評級情況為例，據不完全統(tǒng)計，截至目前，安徽省有直接融資需求的縣（區(qū)）級政府投融資平臺共100 多家，最高的主體信用評級為AA 級、占全部有直接融資需求投融資平臺的比例接近50%，主體評級為AA-的占比超過了30%，剩余公司的主體評級均低于市場化直接融資的基本門檻，與之形成對比的是，全省有直接融資需求的市級投融資平臺中，主體評級為AAA、AA+級等高級別的平臺公司占比達到1/3，主體評級為AA 級占了1/2，主體評級為AA-及以下的占比僅有1/6。

（三）債務狀況總體不容客觀，風險防控模式難以為繼

為落實國家及省明確的發(fā)展任務，縣（區(qū)）級政府投融資平臺基礎設施投資壓力仍然較大，但其可抵押資產規(guī)模有限，在原有依靠財政性融資渠道收窄、市場化融資渠道不暢的大背景下，債務風險管控轉型難度增加。一方面，因業(yè)務特點和所承擔使命，與財政、土地、項目建設等政府主管部門聯(lián)系密切，業(yè)務模式受其行政性指令的影響較大，自身債務風險防控體系不完善、獨立性較差。另一方面，銀行金融機構很難審慎評估其真實資本實力和融資能力，未來一段時間，在信貸可抵押品不足、外部增信渠道受限及信貸成本走高等壓力下，維持資金鏈的負擔進一步增加。

（四）內部控制不健全，債務風險防控轉型難度大

伴隨近年來的國企改革和外部環(huán)境變化，地方政府投融資平臺開始探索規(guī)范化的公司治理機制構建和市場化的發(fā)展道路，但是，縣（區(qū)）級政府投融資平臺這一進程相對較慢。從調研情況看，部分縣（區(qū)）級政府投融資平臺大都以基建投資和公益性項目投資為主，較少直接從事項目投資和運營，成為制約經營能力和風險防控能力提升的關鍵制約因素。受此影響，部分縣（區(qū)）級政府投融資平臺未真正建立并運營市場化的公司治理架構，存在運營管理行政化的傾向，加劇了產生債務風險的可能性。而且，多數(shù)投融資平臺忽視建立和執(zhí)行嚴格的風險控制管理制度，對項目建設和資金使用的監(jiān)管不到位，拖累公司業(yè)務的可持續(xù)發(fā)展。

三、增強債務風險管控能力措施

客觀而言，縣（區(qū)）級政府投融資平臺仍然是地方經濟社會發(fā)展的重要支撐力量，破解當前內外部面臨的困境，關鍵要明確新形勢下的角色定位，遵循市場規(guī)律提升資本實力，增強風險防范意識，嚴格防控債務風險，走規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展道路。

（一）打造市場化核心業(yè)務架構

發(fā)展具有可持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金收益的市場化業(yè)務，是縣（區(qū)）級政府投融資平臺增強債務風險防控能力的關鍵所在，也是適應國有企業(yè)資產負債約束要求、穩(wěn)妥降低資產負債率的必然選擇。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺充分整合公司長期累積的資本、管理、制度、人力等方面的優(yōu)勢資源，以國有資本投資運營公司試點改革為契機，轉變主要依靠城市基礎設施、公益性項目建設的業(yè)務模式，采取引進戰(zhàn)略投資者、市場化并購、開展股權投資等方式擴大市場化業(yè)務規(guī)模，逐步向服務于地方經濟社會發(fā)展的市場主體和國有資本投資運營主體轉型，構建定位明確、專業(yè)規(guī)范、持續(xù)盈利的主營業(yè)務架構，打造市場化的核心競爭力。

（二）拓展規(guī)范化債務融資渠道

新形勢下國家出臺的系列地方政府投融資平臺融資強監(jiān)管政策，打開了投融資平臺規(guī)范化融資的“前門”，是其降低總體高杠桿率、提高資產回報率的強力保障。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺摒棄傳統(tǒng)依靠財政資金或土地資源獲取間接融資的發(fā)展模式，根據不同業(yè)務內容性質整合優(yōu)質資源，建立項目融資與收益自求平衡機制，穩(wěn)步擴大商業(yè)性和政策性銀行信貸這一傳統(tǒng)融資渠道的同時，嘗試拓展多元化、市場化的直接融資渠道。例如，運用投資基金、永續(xù)債等方式解決項目資本金不足問題，通過發(fā)行企業(yè)債券、資產證券化、資產支持票據等債務性融資工具解決項目建設資金需求，采取股權并購基金、并購債券等方式盤活存量項目資產。

（三）強化系統(tǒng)性債務風險防控

建立健全和嚴格執(zhí)行內部控制，既是縣（區(qū)）政府投融資平臺債務風險防控的薄弱環(huán)節(jié)，也是其提升債務風險防控能力的重要舉措。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺研究制定存量債務風險定期排查和預警應急制度，精準處置存量債務堆積引發(fā)的結構性、苗頭性風險隱患，科學分析在建、續(xù)建項目的正常融資需求，有效建立存量債務融資與增量債務融資的有效銜接機制。同時，著手建立規(guī)范透明的籌資投資、績效評價等財務決策制度，完善債務風險動態(tài)分析、評價、跟蹤和監(jiān)控機制，設置專崗專職承擔債務風險研判和監(jiān)督，以資產負債率指標為主、其他多種財務指標為輔判斷設定債務風險預警線，構筑債務風險防控防火墻。

（四）深化國有資本投資運營改革

深化國有企業(yè)改革，建立高效的公司治理結構，是縣（區(qū)）級政府投融資平臺應對債務融資困境和防范債務風險的根本之策。建議縣（區(qū)）級政府投融資平臺在承擔傳統(tǒng)業(yè)務的同時，結合自身資產布局和業(yè)務結構，嘗試轉型為以市政基礎設施投資、戰(zhàn)略性新興產業(yè)投資等為主業(yè)的國有資本投資運營公司，促進國有資產規(guī)模集聚效應，切實增強債務融資和風險化解能力。具體而言，可以考慮以做強做優(yōu)做大國有資本為方向，加大股權融資、市場化債轉股、盤活存量資產、補充資本等方面的改革力度，降低資產負債率與提高總資產回報率的有機結合，增強自身“造血”能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。