財(cái)政性存款屬性辨析及管理政策調(diào)整取向

趙鴻選

一、財(cái)政性存款屬性變化概述

（一）財(cái)政性存款作為信貸資金來(lái)源管理。改革開(kāi)放初期，為集中資金搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，財(cái)政存款作為重要的信貸資金來(lái)源。在1985 年《關(guān)于辦好人民銀行委托專業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)和賬務(wù)以及加強(qiáng)交存存款等項(xiàng)工作的通知》（銀發(fā)字第281 號(hào)）中，對(duì)財(cái)政存款作為人民銀行信貸資金的屬性進(jìn)行了明確，清晰界定了財(cái)政性存款的范圍，財(cái)政性存款由人民銀行委托專業(yè)銀行代為辦理，專業(yè)銀行按照規(guī)定時(shí)限要求全額劃交人民銀行。這個(gè)時(shí)候財(cái)政性存款作為信貸資金屬性單一，交存范圍清晰，并且專業(yè)銀行較少，對(duì)代理業(yè)務(wù)增設(shè)會(huì)計(jì)科目的名稱、科目用于核算資金的性質(zhì)都有明確的要求，對(duì)專業(yè)銀行不按照辦法交存存款的違規(guī)行為處罰較重，遲繳、少繳或轉(zhuǎn)移金額，每天按萬(wàn)分之三罰款。

（二）財(cái)政性存款作為財(cái)政資金和一般存款雙重屬性管理。1992 年以后，財(cái)政存款作為信貸資金的屬性開(kāi)始淡化，逐步回歸本源，一部分作為財(cái)政預(yù)算資金，一部分作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)代理過(guò)渡性財(cái)政資金，還有一部分作為一般存款。1998 年，人民銀行對(duì)存款準(zhǔn)備金制度進(jìn)行了改革，擴(kuò)大了一般存款范圍，將以前屬于財(cái)政性存款交存范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款和財(cái)政預(yù)算外存款納入一般存款范圍。為健全財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，從2006 年開(kāi)始，人民銀行與財(cái)政部聯(lián)合開(kāi)展中央庫(kù)款現(xiàn)金公開(kāi)市場(chǎng)操作，要求中標(biāo)存款銀行設(shè)立“國(guó)庫(kù)定期存款”一級(jí)會(huì)計(jì)科目，用于核算反映競(jìng)標(biāo)吸納國(guó)庫(kù)現(xiàn)金商業(yè)銀行定期存款資金流動(dòng)和結(jié)存情況。同年12 月，《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)司關(guān)于“國(guó)庫(kù)定期存款”交存存款準(zhǔn)備金有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，“國(guó)庫(kù)定期存款”科目納入一般準(zhǔn)備金交存范圍，以前這部分資金應(yīng)納入財(cái)政性存款交存范圍。2011 年人民銀行公布的《金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)釋義》中對(duì)財(cái)政性存款作了解釋，財(cái)政性存款定性為財(cái)政資金，與《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)》的定性基本相同，在具體管理上存在管理范圍重疊、資金歸屬難以劃分等問(wèn)題。從人民銀行對(duì)財(cái)政存款交存范圍調(diào)整變化和對(duì)財(cái)政性存款的統(tǒng)計(jì)釋義以及財(cái)政部對(duì)財(cái)政性存款范圍的界定來(lái)看，財(cái)政性存款屬性發(fā)生變化后，財(cái)政性存款交存管理制度沒(méi)有系統(tǒng)調(diào)整完善，日常檢查監(jiān)督管理弱化，金融機(jī)構(gòu)為提高經(jīng)營(yíng)效益轉(zhuǎn)移財(cái)政性存款，規(guī)避交存管理。

二、財(cái)政性存款屬性變化引起的問(wèn)題

（一）不同屬性財(cái)政存款的交存計(jì)息方式使金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了套利意愿。2016年執(zhí)行的法定存款準(zhǔn)備利率為1.62%，1 年以內(nèi)的貸款基準(zhǔn)利率為4.35%，人民銀行按照財(cái)政性存款科目全年日平均余額的萬(wàn)分之五計(jì)向金融機(jī)構(gòu)計(jì)付手續(xù)費(fèi)。如果商業(yè)銀行將1000 萬(wàn)元的財(cái)政性存款轉(zhuǎn)移作為一般存款，按照15%的比例交存法定存款準(zhǔn)備金，一年可獲得利息收入2.4 萬(wàn)元的利息收入，剩余資金可以發(fā)放貸款，按照1 年以內(nèi)的貸款基準(zhǔn)利率為4.35%計(jì)息，可獲得36.98 萬(wàn)元的利息收入，而1000 萬(wàn)元全額劃交人民銀行一年僅獲得手續(xù)費(fèi)5 萬(wàn)元，轉(zhuǎn)移財(cái)政性存款所得的收益是按規(guī)定劃交人民銀行所獲手續(xù)費(fèi)收入的7.88 倍，二者獲取收益相差34.38 萬(wàn)元。

（二）財(cái)政存款的交存監(jiān)管弱化使金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管套利具備可實(shí)現(xiàn)性

1.財(cái)政存款交存管理監(jiān)管主體模糊。《中國(guó)人民銀行法》明確了人民銀行履行的依法制定和執(zhí)行貨幣政策、經(jīng)理國(guó)庫(kù)等十三項(xiàng)法定職責(zé)，同時(shí)賦予人民銀行相應(yīng)的檢查監(jiān)督權(quán)，其中包括對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行存款準(zhǔn)備金管理規(guī)定、代理國(guó)庫(kù)等行為檢查監(jiān)督權(quán)，但沒(méi)有體現(xiàn)財(cái)政存款交存管理職責(zé)和對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行財(cái)政存款交存管理規(guī)定的檢查監(jiān)督權(quán)，致使人民銀行對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展有關(guān)財(cái)政性存款交存管理現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查缺少作為監(jiān)管主體的法律支撐，容易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.行政處罰依據(jù)混亂限制了財(cái)政性存款交存管理。由于財(cái)政性存款交存管理制度歷經(jīng)三十多年，期間多有變動(dòng)和調(diào)整，對(duì)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)交存財(cái)政存款行為處罰規(guī)定模糊不清，執(zhí)行和操作做起較為困難。

3.財(cái)政性存款交存范圍不夠明晰，交存監(jiān)督存在漏洞。一是劃交財(cái)政存款業(yè)務(wù)歷史較長(zhǎng)，有關(guān)交存范圍、交存方式的規(guī)定散見(jiàn)于多個(gè)法規(guī)、規(guī)章和文件，并且交存范圍比較籠統(tǒng)，不能適應(yīng)商業(yè)銀行不斷變化的會(huì)計(jì)科目設(shè)置，造成在核定商業(yè)銀行交存范圍時(shí)對(duì)有關(guān)會(huì)計(jì)科目無(wú)法準(zhǔn)確把握。二是人民銀行核定交存范圍不夠嚴(yán)謹(jǐn)，一直沿用依照金融機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)科目核定財(cái)政性交存款范圍，而沒(méi)有考慮按照資金性質(zhì)明確規(guī)定哪些資金應(yīng)納入核定交存范圍內(nèi)的會(huì)計(jì)科目核算。

三、財(cái)政存款交存管理政策調(diào)整取向建議

（一）保留財(cái)政存款交存管理政策完善日常監(jiān)管制度難度較大。首先，解決財(cái)政存款交存管理監(jiān)管主體模糊問(wèn)題涉及修訂《中國(guó)人民銀行法》，從法律層面賦予人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)交存財(cái)政存款行為的檢查監(jiān)督權(quán)。其次，解決違規(guī)交存財(cái)政存款行政處罰依據(jù)混亂的問(wèn)題，需要修訂《金融機(jī)構(gòu)違法行為處罰辦法》，使違規(guī)處罰依據(jù)清晰明了、更具有可操作性。三是解決財(cái)政性存款交存范圍不夠明晰、交存監(jiān)督存在漏洞的問(wèn)題，需要對(duì)歷年涉及到財(cái)政性存款管理的《辦法》《通知》等進(jìn)行梳理，出臺(tái)一套完整的關(guān)于規(guī)范財(cái)政性存款管理的規(guī)章制度；同時(shí)需要協(xié)調(diào)財(cái)政部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款賬戶開(kāi)立、會(huì)計(jì)科目設(shè)置、資金核算等方面統(tǒng)一規(guī)范。

（二）財(cái)政存款交存規(guī)模劇減致使保留財(cái)政存款交存管理政策實(shí)際意義不大。人民銀行公布的《2016 年貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表》中年末政府存款余額為28626.03 億元，這里政府存款是指人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)年末財(cái)政資金收支結(jié)余在經(jīng)理國(guó)庫(kù)款項(xiàng)賬戶的金額。《2016 年資金流量表》中財(cái)政存款805 億元，這里財(cái)政存款與《金融統(tǒng)計(jì)指標(biāo)釋義》中解釋財(cái)政性存款范圍有較大差異，主要是剔除了財(cái)政庫(kù)款以及作為一般存款納入存款準(zhǔn)備交存范圍的國(guó)庫(kù)定期存款。從財(cái)政存款占政府存款的比率來(lái)看，2006 年為29.30%，2013 年為20.15%，2016 年為3.21%，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向人民銀行繳納的財(cái)政性存款規(guī)模越來(lái)越小，交存財(cái)政存款管理對(duì)貨幣政策的影響越來(lái)越小。

（三）建議取消財(cái)政性存款交存管理政策。建議將財(cái)政存款交存管理制度與一般存款準(zhǔn)備金制度合并，財(cái)政資金分為兩類，一類是財(cái)政收入，金融機(jī)構(gòu)代理稅收和非稅收收入及時(shí)全額劃交人民銀行國(guó)庫(kù)；另一類是金融機(jī)構(gòu)代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)沉淀的資金、財(cái)政部門(mén)在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)戶存放的財(cái)政專項(xiàng)資金、以及人民銀行國(guó)庫(kù)定期存款公開(kāi)操在金融機(jī)構(gòu)存放的國(guó)庫(kù)資金，這類資金作為一般存款，按規(guī)定比例向人民銀行劃交存款準(zhǔn)備金。財(cái)存款交存管理制度與一般存款準(zhǔn)備金制度合并不僅可以消除金融機(jī)構(gòu)套利意愿，大大減少人民銀行核定金融機(jī)構(gòu)交存財(cái)政存款與一般存款范圍的工作量，而且有利人民銀行在現(xiàn)有法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)加強(qiáng)財(cái)政資金收繳入庫(kù)、存款準(zhǔn)備交存政策落實(shí)情況檢查監(jiān)督管理。