西藏農牧民扶貧專項資金審計的實證研究
——以西藏自治區2016- 2017年度農培資金和就業資金審計為例

徐 翔

一、實證研究背景

習近平總書記在參加西藏代表團審計時強調：要確保西藏自治區到2020 年同全國一道實現全面建成小康社會的宏偉目標。西藏是全國唯一的省級集中連片特殊困難地區，高寒缺氧，自然災害多發，貧困發生率高，致貧因素多，脫貧難度大，返貧壓力大。盡管有如此多的困難，在西藏自治區黨委和政府的堅強領導下，據統計，2018年西藏貧困人口減少了18 萬人，至此，西藏貧困人口從六年前的86 萬人減少到15 萬人（西藏2016 年統計總人口330.54 萬人），貧困發生率降至8%以下，西藏74 個縣（區）中脫貧摘帽縣達到55 個,據西藏自治區政府統計顯示，西藏自治區將在2019 年基本消除絕對貧困。

扶貧專項資金是國家設立的用于貧困地區、經濟不發達的邊遠地區發展生產，改變落后面貌，改善貧困群眾的生產生活條件，提高貧困人口收入水平、促進經濟社會全面發展的專項資金。針對西藏自治區農牧民生產生活的落后現狀，西藏自治區投入了大量的扶貧專項資金用于農牧民的脫貧攻堅，而其中的農牧民培訓資金和農牧民就業資金占據很大一部分。因此，資金使用的合規性、安全性和有效性就尤為重要，如何加強專項資金管理，提高專項資金使用效益，是一個極具挑戰和艱巨、又不得不高度重視的任務。自2008 年以來，西藏自治區相繼出臺了一系列農牧民專項資金管理辦法，如2013 年，西藏自治區財政廳、西藏自治區人力資源和社會保障廳聯合印發了《西藏自治區農牧民技能培訓補助資金管理辦法》（試行）的通知，藏財農字【2013】66 號，2017 年，西藏自治區財政廳、西藏自治區人力資源和社會保障廳聯合印發了《西藏自治區就業創業補助資金管理暫行辦法》的通知，藏財社字【2017】40 號等。對農牧民專項資金的管理形成了全方位的監管指導和全天候監督使用的政策規范體系。

二、專項資金管理實施存在的主要問題

(一)就業補助資金在未經西藏自治區人社廳批準或備案的情況下，而直接調整為農牧民培訓資金予以使用

如某人社局，將其就業創業結余資金700 多萬元，在通過局黨組批復的情況下，調劑資金用途為農牧民技能培訓，調劑理由為農牧民技能培訓資金嚴重短缺，而未經資金撥付單位自治區人社廳的批復。由于各專項資金使用單位對農牧民培訓資金和農牧民就業資金的使用界限較模糊，實務中導致資金擅自調劑的情況普遍存在。

(二)專項資金未專賬管理、專戶存儲，未單獨核算

如某人社局：①由于自治區撥付給市里的就業資金和農培資金不能滿足實際需求，市人社局在集合自治區撥付資金和市自籌資金的基礎上統一安排資金的使用，未單獨設置賬簿核算和分配自治區資金和市資金，未能真正體現專項資金要求專項核算的原則要求。如2016 年度第一批農培資金1,690 萬元，實際分配2,045 萬元；2016 年第二批農培資金150 萬元，實際分配1,280 萬元；2017 年第一批農培資金1,091 萬元，實際分配1,941 萬元；2017 年第二批農培資金116 萬元，實際分配827 萬元；②在賬簿的設置上，就業資金的經費支出里面包含有公益性工資的支出核算，未單獨設置賬簿進行專項核算；③在銀行賬戶的使用上，就業資金與公益性工資共用一個銀行賬戶，不能清晰的區分兩種資金各有多少余額。

(三)專項資金管理未嚴格遵循收款與支出的批次對應原則，即未能體現收支兩條線的嚴格要求

如某人社局在財務核算過程中，雖然單獨設置了就業創業資金賬簿和農培資金賬簿，但是在核算經費支出過程中，沒有標明對應哪一筆撥款，不能很清晰的看到具體哪一年度的資金收款、支付和結余情況。同時，參雜著自治區和市級資金的支付，很難一一對應。

(四)賬務處理滯后，未嚴格遵循財務管理的“及時性”原則

如某人社局于2017 年8 月8 日支付下轄人社局農牧民技能實訓大樓改擴建經費50 萬元，包括培訓綜合樓一至三層內部改建、院壩工程改建、新建彩鋼房工程、給排水電路改建工程，8 月份付款在10 月份才入賬。賬務處理不及時的現象，在各地區人社局系統極為普遍存在，已嚴重違反財務管理規則。

(五)違規使用個人銀行賬戶結算專項資金，違反專戶管理的規定

如某人社局在實務中將大量資金轉入單位出納的個人賬戶，據了解該賬戶不但用于單位資金收付，還用于個人資金的存取，已嚴重違反了財務管理的內部控制規范之規定。

(六)未經上級單位批復，擅自調整補助標準

如人社局在就業補助資金使用方面未嚴格遵循西藏自治區財政廳、西藏自治區人力資源和社會保障廳《西藏自治區農牧民技能培訓補助資金管理辦法（試行）》之規定，如2017 年9 月支付的駕駛培訓，按管理辦法的標準為補助3,500 元，而該局實際執行則為5,200 元，未見其向上級單位申請調整標準的書面請示，也未見上級單位調整標準的文件。

(七)專項資金結余較大

如某人社局就業補助資金2016年結余487 萬元，2107年結余1,020 萬元。由于各單位對資金使用的范圍理解較為模糊，導致各單位就業補助資金常有結余。

(八)未經內部審批流程，擅自選擇確定培訓機構

如某人社局在委托專業培訓機構開展培訓項目時，培訓機構的選擇未經內部審批程序，而是經介紹或參考上級人社局培訓機構的選擇而作出選擇。

(九)培訓支出的范圍未嚴格遵循制度規定

如某人社局2016 年12 月撥住建局農牧民建筑施工隊伍“五大員”崗位培訓補助支出623,700 元，用于對農牧民建筑施工隊伍施工員、質檢員、安全員、機械員、勞務員崗位初任培訓，但農牧民技能培訓補助資金管理辦法（藏財農字【2013】66 號）中的補助標準表無上述工種。

(十)專項資金的撥付時間過長，未及時下撥

某人社局2017 年7 月收到自治區下撥的就業補助資金1,000 萬元，其中426 萬元于2018 年9 月下撥各縣。收款到下撥時間跨度較長。根據《西藏自治區就業創業補助資金管理暫行辦法》（藏財社字[2017]40 號）第三章資金分配第十四條“地（市）財政、人社部門應在收到自治區下達資金后30 日內，分解下達到縣（區）財政、人社部門。”而該人社局未按規定及時下撥相關款項。

(十一)財務核算報銷的票據等原始資料不規范，審核不嚴格

如某人社局2016 年12 月報銷就業補助資金150,000 元，收款單位為某職業技能培訓學校，但收款方開具的資金往來票據為某職業技能培訓學校的下屬企業，資金流和信息流未能一一對應。

(十二)財務賬簿的基礎管理工作不規范

如某人社局財務基礎工作需進一步嚴謹和仔細，賬簿登錄多處有涂改、串行、留白，而未做更正記錄。如①2016 年就業科財務賬簿，暫存款科目的賬簿記錄有多處涂改，而未做涂改記錄；②2016 年9 月憑證的錄入串行而未做更正；③2017 年10 至12 月份賬簿登記本的摘要為空白；④2017 年12 月29 日錯把收入的工作經費6.5萬元記入到農培資金一欄，導致農培資金的結余虛高；⑤經查有多筆款項因為銀行賬號錯誤的原因又退回的情況；⑥檔案管理尚待加強，如收撥款的文件未按臺賬進行管理，查找不太方便。

三、專項資金政策實施方面的現實困難與訴求

(一)接受培訓人員的年齡限制在18-45 周歲不合理

藏財農字【2013】66 號文，《西藏自治區農牧民技能培訓補助資金管理辦法（試行）》，第五條規定，持有西藏自治區農村戶口，年齡在18-45 周歲之間的青壯年農牧民。以某市為例，在某市的實際工作中有低于18 歲，也有高于45 周歲的農牧民有非常急切的培訓需求，且這部分人員的培訓更有針對性，更有實用性，更能起到學有所用的實用效果。

(二)就業創業補貼要求簽訂1 年以上勞務合同在實務中執行存在困難

藏財社字【2017】40 號，《西藏自治區就業創業補助資金管理暫行辦法》，第七條，企業招用就業困難人員、貧困人口，與之簽訂1 年以上勞動合同并為其繳納社會保險費的，按其為勞動者實際繳納的基本養老保險費、基本醫療保險費和失業保險費給予補貼。實務中企業招聘了貧困人員和就業困難人員，但是這部分人員的就業穩定性較差，合同意識淡薄，很難執行與之簽訂1 年以上勞動合同并為其繳納社會保險費的要求，企業實際付出了努力，但是很難享受到補貼的實惠，所以導致企業吸納貧困人員和就業困難人員的積極性不高。

(三)部分農培資金補助標準嚴重偏低

藏財農字【2013】66 號文，《西藏自治區農牧民技能培訓補助資金管理辦法（試行）》，培訓補助的標準太低。根據文件的補助標準，如汽車駕駛員培訓是補助3,500 元/人，但是實際的駕校培訓費某市已達到5,100 元/人，而且還呈上升趨勢。另外，培訓費補貼按總額計算不太科學，因為實務中總有人的培訓出勤是不滿的，導致在計算補貼的時候存在分歧。

(四)補助對象僅限全日制普通高校畢業生范圍太窄

藏人社發【2017】39 號文件，關于印發《西藏自治區高校畢業生市場就業補貼政策實施細則（試行）的通知，補貼對象為2017 年1 月1 日后與區內企業簽訂勞動合同的、畢業5 年內在我區全日制普通高校畢業生；與高校畢業生簽訂3 年以上勞動合同并開展崗前培訓的企業，對其按照每人2,000 元標準給予企業一次性培訓補貼。實務中持有自考文憑、函授文憑等非全日制文憑的畢業生有較多的需求，且實際工作中企業員工的流動性較大，甚至存在未簽合同的現象。

(五)就業補助文件要求提供高校推薦函存在現實操作困難

藏人社發【2017】39 號文件，關于印發《西藏自治區高校畢業生市場就業補貼政策實施細則（試行）的通知，要求提供《西藏自治區高校畢業生就業推薦函》復印件，實務中有些區外的高校沒有推薦函，而要開具推薦函要到教育廳去開具，耗時耗力，很多人干脆放棄申請，確有操作困難。

(六)就業資金的下撥與實際需求不符，導致就業資金結余較大

某市就業專項資金結余較多，由于人口基數小，就業資金支出范圍較窄，造成資金大量結余。實務中，應結合實際需求和人口數量分配就業專項資金。

四、專項資金管理的好經驗好辦法總結

(一)某縣人社局專項資金簽擬意見較為嚴謹

在審計過程中，我們注意到某縣人社局在專項資金審批過程中的文件處理簽擬意見較為嚴謹，如部門擬辦：根據市人社局2016 年底“送培下鄉”的要求，并委托某市某職業技能培訓學校在我縣開展6 期農牧民技能培訓，培訓費用請從人社復【2017】13 號，關于下達某縣2016“送培下鄉”培訓資金批復中撥付304 萬元，其中沖借款125 萬元，請財政予以審批。該方法可供借鑒的經驗有：

1.指明了付款的緣由，即為了支付送培下鄉的6 期培訓費；

2.指明了收款單位名稱，即某市某職業技能培訓學校；

3.指明了該付款事由依據的文件名稱，即人社復【2017】13 號，關于下達某縣201“6送培下鄉”培訓資金批復；

4.指明了該事由的付款金額，即304 萬元，其中沖借款125 元。

該方法尚需完善的地方有：

1.建議指明來款文件所對應的上級單位撥款數額，本期付款后還余多少；

2.建議對專項資金建立單獨的臺賬予以管理，即臺賬要包括來款文件號、來款金額、來款時間、付款時間、付款金額、付款事由、對方單位名稱等信息。

(二)某縣人社局十三欄明細分類賬核算較為明晰。在審計過程中，我們注意到某縣人社局啟用了十三欄明細分類賬進行核算，該方法適用于明細科目較多，且均要求進行明細核算的業務，從賬務處理和財務查詢的角度來講。

具有以下好處或經驗可借鑒：

1.多欄式明細賬特別適合成本費用類賬戶管理，如社保基金單位，因為涉及的明細科目較多，且均要求詳細核算；

2.特別適合專項資金管理的核算，因為專項資金管理要求專款專用、專賬核算，這時要求專項資金實施單位隨時能夠提供可供查詢的賬簿，且該賬簿必須能夠隨時查詢每一筆資金的來龍去脈，收支明細要能一目了然，而該縣的這種做法就能實現這一目的。

關于用紅字登記賬簿的好處和依據：

1.用紅字登記專項資金支出，可以一目了然的看出收款與付款的數字，收款和結余用藍字，而支出用紅字，能很好的進行區分，更便于賬目的查詢；

2.用紅字登記賬簿的依據是財會字[1996]19 號，《會計基礎工作規范》之規定。第六十條會計人員應當根據審核無誤的會計憑證登記會計帳簿。登記帳簿的基本要求是：（一）登記會計帳簿時，應當將會計憑證日期、編號、業務內容摘要、金額和其他有關資料逐項記入帳內，做到數字準確、摘要清楚、登記及時、字跡工整。（二）登記完畢后，要在記帳憑證上簽名或者蓋章，并注明已經登帳的符號，表示已經記帳。（三）帳簿中書寫的文字和數字上面要留有適當空格，不要寫滿格；一般應占格距的二分之一。（四）登記帳簿要用藍黑墨水或者碳素墨水書寫，不得使用圓珠筆（銀行的復寫帳簿除外）或者鉛筆書寫。（五）下列情況，可以用紅色墨水記帳：（1）按照紅字沖帳的記帳憑證，沖銷錯誤記錄；（2）在不設借貸等欄的多欄式帳頁中，登記減少數；（3）在三欄式帳戶的余額欄前，如未印明余額方向的，在余額欄內登記負數余額；（4）根據國家統一會計制度的規定可以用紅字登記的其他會計記錄。

五、專項資金監管的新思路與新舉措

(一)就業補助資金的政策有待進一步細化，以利于實施單位對照執行

專項資金監管機構在政策制定時，建議在事前作好充分的實務調研，以避免存在正式頒布的文件政策讓項目實施管理機構無法實施的現象發生。如藏財社字【2017】40 號文件，《西藏自治區就業創業補助資金管理暫行辦法》規定就業資金可用于就業技能培訓或創業培訓，但是文件沒有具體的適用標準，且就業技能培訓與農牧民培訓資金適用范圍的區別也沒有具體的描述性規定，導致實施單位很難界定，也就直接導致實施單位無從著手，或者自行解釋為就業資金和農培資金均可用于培訓，且培訓標準適用《西藏自治區農牧民技能培訓補助資金管理辦法（試行）》，從而造成了一定程度的混亂。

(二)農牧民技能培訓資金管理辦法中的補助標準應該與時俱進，以利于實施單位對照執行

藏財農字【2013】66 號文件，西藏自治區農牧民技能培訓補助資金管理辦法（試行）》的補助標準已實施5 年有余，而這5 年的發展卻是日新月異，市場經濟的高速發展，給政策制定者帶來了很大的挑戰。如文件中規定汽車駕駛員培訓補助為3,500 元，而現在的市場價已普遍漲到5,000 元以上，遠遠不能覆蓋；另外，以實用技術和新型實用技術為例，規定的培訓時間只有3 天和5 天，而某地區農牧民技能基礎差，文化程度普遍偏低，接受能力又比較差，無法在規定的時間內掌握實用技術相關知識。

(三)各級人社部門應根據西藏自治區財政廳、人社廳的要求，制定政策實施細則，建立健全專項資金管理體系，確保專項資金安全有效使用

藏財社字【2017】40 號文件，《西藏自治區就業創業補助資金管理暫行辦法》第二十五條規定，各級財政、人社部門要建立健全財務管理規章制度，強化內部財務管理，優化業務流程，加強內部風險防控，確保資金使用的安全性和有效性。如拉薩市就根據上級單位的政策，制定了《資金管理使用辦法》、《培訓管理辦法》、《質量監督管理辦法》等制度，進一步的細化了操作步驟和流程，有效的解決了實施過程中的具體細節問題，有效的推動了專項資金的規范化管理和實施。因此，建議各單位在實務過程中要根據上級單位文件，結合本地區的實際情況，制定更具操作性、更貼近實務的操作細則或辦法，更為有效和安全的推動專項資金的規范化管理和實施。

(四)加快推進財務信息化系統建設，提高基層單位財務管理水平

在審計過程中，我們發現部分縣級人社局仍然沿用手工記賬，連財務軟件都沒有使用，大大降低了工作的效率，增加了財務人員的工作負荷。隨著扶貧攻堅任務的不斷推進，市縣級財政資金規模越來越大，對財務核算的效率要求越來越高，對財務核算的質量要求也越來越高，但目前市、區、縣級財政人員整體素質、專業能力和管理水平尚未達到現代化財務管理的要求，建議有關部門高度重視，盡快推進財務管理信息化系統建設，加大培訓和檢查力度，推進預核算改革，轉變思想觀念，完善相關制度，確保財政資金安全有效使用，以充分提高財政資金使用績效水平。

(五)加強財經法規學習，嚴格執行財經紀律，不斷提高財政管理水平

在審計過程中，我們發現部分財務人員的財務基礎工作尚待進一步加強，財務知識尚待進一步更新，必須進一步加強財經法規的學習，增強自身的法律意識和原則性，熟悉法規是會計職業道德的基本要求，既要學習相關的法律法規，又要學習會計專業理論、新制度新準則，還要學習會計職業道德規范，只有通過不斷學習，全面學習，才能提高會計職業技能和專業勝任能力，才能使自己懂得什么是對、什么是錯，什么可以做、什么不可以做，什么必須提倡、什么要堅決反對。如果我們會計不能跟上形勢的發展，不能與時俱進，不能及時掌握新的知識，稍有不慎，就會“失之毫厘，謬以千里”，給國家和單位造成嚴重的損失。因此會計人員必須熟練地掌握會計方面的各項法規和業務，要有強烈的法律意識和原則性，使法律意識貫穿于日常工作的全過程。

(六)明確責任主體，確保責任落實到位

各單位要認真落實責任，強化監管執法，嚴格責任追究，做好警示教育工作，防范違規違法使用專項資金的情況發生，努力實現資金規范、有效、安全運作。進一步明確責任主體，確保責任落實到位，主要應該做好以下兩方面的工作：一是管理部門的責任。首先要提高對違法使用專項資金危害后果的認識，對審批環節及發放對象的疏于管理往往是造成腐敗和尋租的根源，加大對管理審批發放環節違法違規行為的處罰力度，有效保證有限的資金發揮最大功效；其次，嚴肅追究相關責任人的責任。在建立健全制度的前提下，減少行政及人為的影響因素，對資金使用過程中發現的截留、擠占、挪用、滯留、沉淀、資金使用效率低等問題，一經發現，嚴肅追責。二是使用者的責任。既要保證合法使用者得到應有的充分的政策紅利，又要對使用過程中多頭申報、虛假冒領、套取資金等問題的單位施以重拳，確保專項資金的審查與監督落實到位。

六、結語

農牧民培訓資金和就業創業補助資金是西藏自治區精準扶貧工作最重要的專項資金之一，鑒于西藏自治區地廣人稀，農牧民人口占總人口八成以上，且農牧民生活經濟來源較為單一的現實特點，如何實現農牧民經濟收入的快速增長，是西藏自治區精準扶貧、脫貧攻堅戰略實施的重要基礎。國家財政和地方財政每年配給西藏自治區的專項資金，尤其以農牧民培訓資金和就業創業補助資金為重，因此，這就客觀上要求資金監管部門必須加強資金監管，以做到按照政策規定專款專用、專賬核算、專戶存儲的管理要求，以使專項資金真正發揮其精準扶貧的成效。

實務中，專項資金的直接使用和監管單位必須做到依法監管，依法實施，建立健全內部控制制度，嚴格財務管理，嚴格審批流程，明確責任，落實責任追究責任的措施。以保障相關農牧民培訓與就業政策的全面落實，促進精準扶貧，膠貧攻堅目標任務的順利完成。