深化“放管服”改革 營造六最營商環境—— 以山西省為例

山西省社會科學院 高燕

隨著我國全方位改革的縱深推進，改革轉型進入攻堅克難的深水區，作為一場刀刃向內的自我革命，“放管服”改革近年來一直是重塑政府和市場關系、激發市場活力和社會創造力的當頭炮、先手棋。營商環境的好壞，直接關系著一個企業的經濟效益、投融資活動、能否有效開展經濟活動、在競爭中能否占據有利條件。習近平在中央財經領導小組第十六次會議中強調，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。在國務院召開的全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上，李克強總理強調深化簡政放權、放管結合、優化服務改革是推動經濟社會持續健康發展的戰略舉措。用“放管服”營造公平便利的市場環境，推動結構性改革尤其是供給側結構性改革，為企業“松綁”，為群眾“解絆”，為市場“騰位”，為廉政“強身”，可以極大激發市場活力。

山西省是典型的資源煤炭大省，多年以來山西省經濟都呈現出一煤獨大的局面，但是在山西省實現煤炭資源整合改組后，煤炭逐漸出現產能過剩，煤炭價格大幅度下跌，煤炭出口貿易斷崖式下滑，煤炭行業已經進入寒冬時節。山西省正處于發展動力深度轉換、經濟結構全面升級的轉型關鍵期，深化“放管服”改革 ，全力打造“六最”的營商環境是當前的首要工作，以期用便民利商的“軟環境”為創新驅動的發展提供重要保障。

1 營商環境的概念、內涵

“營商環境”一詞最早被提出是在世界銀行集團國際金融公司“Doing Business”項目調查中，該項目開始于2002年，目的是對各國中小企業進行考察，并對企業經營周期內所使用的法規進行評估，通過收集和分析經濟活動過程中的數據，更有助于反映經濟活動所面臨的真實的制度約束條件。世界銀行營商環境定義為一個企業在運營、貿易活動、納稅和企業破產等方面遵循的政策法規所需要的時間和成本等條件，這種定義可以使各國的營商環境指標化，制定環境指標便于數據的收集以及量化比較。

除了世界銀行以外，國外還有一些機構和學者對營商環境進行專門的界定。DCED將營商環境定義為管理商業活動所必須的政策、法律、制度、規則的復雜融合體，既包括落實政府政策的行政和執法體系，也包含企業運作方式的體制安排。VijayaRamachandran(2005)將營商環境定義為“影響不同企業和行業經營效率的政策、機構、基礎設施、人力資源、地理環境等”。

隨著營商環境這一概念傳入我國，國內學者結合我國實際對于營商環境的概念和內涵也進行了研究與界定。董志強、魏下海(2012)指出，營商環境不僅包括市場、基礎設施等硬環境，還包括政府制度政策、規則方式、稅收、金融市場與勞動力市場運行等軟環境。良好的城市營商軟環境對城市經濟發展有顯著的促進作用，即便控制自然生態、歷史文化、經濟發展等潛在的影響發展的因素，營商軟環境對經濟發展的影響仍然顯著。孫麗燕(2016)營商環境是涉及經濟、管理、生態環境甚至是心理學等多學科的一個“綜合體”，僅就企業面臨的營商環境來進行研究并不能自成體系，相關研究的實踐和應用價值仍有待提升，與企業組織結構、所有制結構、功能作用、外部效應等可以作為未來進一步研究的方向。李明陽(2018)將營商環境概括為公司活動過程中所需的條件、需求和周圍環境的總和，涵蓋注冊、建立、運營和變更整個過程，它包括法律法規、經濟政策、政治文化以及自然和社會環境等方面。

參照以上國內外學者對于營商環境的研究，本文將營商環境劃分成兩個層次：一是伴隨企業登記→設立→運營→終結整個活動過程中的經濟、政治、法律、文化、社會條件和周圍環境的總和，即“背景”環境；二是對企業運營產生直接影響的“運營環境”，如：供應商、競爭者、勞動力市場、信貸機構等。

2 國內外營造良好營商環境的主要舉措

2.1 國際成功的經驗

2.1.1 新加坡

在2018年世界銀行發布的營商環境報告中，新加坡營商環境排名全球第二。一方面，這得益于它特色的“硬件”條件。新加坡地處太平洋與印度洋航運要道馬六甲海峽的出入口，是亞洲的心臟地帶，得天獨厚的地理位置，使得新加坡成為亞太地區重要的國際航運樞紐和金融中心，不僅在國際金融、貿易融資、海事金融、保險、財務運作方面擁有領先地位，而且在資產及財富管理方面也迅猛發展，成為全球最大的外匯交易中心之一。另一方面，“軟件”優勢顯著。優惠的稅率與稅法政策，并針對電子業、清潔能源等支柱性產業落實了全面、戰略性的產業發展方針。健全的知識產權制度和強有力的國內監管，從知識產權的創造到對它的保護和利用，實行一站式管理，新加坡在一整套知識產業活動的各個環節上都可以為企業實現增值。充足的人才儲備和專業化的法律仲裁服務也是其良好營商環境的重要一環。

2.1.2 波蘭

波蘭被認為是歐盟最有吸引力的經濟體，也是中國在中東歐地區最大的貿易伙伴。波蘭投資環境穩定，政府出臺了一系列吸引外國直接投資的激勵政策，包括特殊經濟區的所得稅減免，不動產免稅，以及購買新技術和研發中心的優惠稅收減免。波蘭還從國家層面為投資者提供現金補助，以支持新的投資和創造就業崗位。波蘭政府和歐盟還通過持續的市場自由化、資產私有化、基礎設施改善和投資促進項目，幫助外國投資者在波蘭進行投資。波蘭勞動力市場靈活且富有彈性，勞動力市場熟練、相對廉價，質量也相對較高。

2.1.3 美國

美國作為基礎產業與高新技術產業和諧發展、自然與摩登美妙平衡的代表，在投資政策、稅收減免、基礎設施等方面，政府也為打造優良利好的營商環境煞費苦心。對于特定行業，政府也提供相應稅負優惠政策，如：從事制造、研發的一般制造業制造商在購買符合條件要求且用于制造或加工的機械設備時，享有機械設備銷售及使用稅豁免；從事研發高級計算機、高級原料、生物技術、電子設備科技、環境科技的高科技企業，購買用于研發活動、基礎設施及生產設備時，享有銷售及使用稅的延期或豁免。政府也深諳交通運輸對于商業運營的至關重要性，積極投入水陸空基礎設施建設。在人才引進和優惠待遇方面，政府助力高端人才落戶，提供高質量的生活環境和教育水平。美國政府還積極尋求國際合作，開拓合作領域。華盛頓州就曾與我國廣東省共同簽署了發展交流與合作關系備忘錄，華盛頓州有很多包括太陽能、風能、潮汐能的清潔能源企業，雙方可以在高技術產業、低碳生態發展、清潔能源、現代農業、教育科技等領域開展交流合作。

2.2 國內成功的經驗

2.2.1 廣東省

2018年10月10日在以“開放新格局，產業新未來”為主題的中博會中國中小企業高峰論壇上，發布了《廣東營商環境評估報告（2018）》，報告顯示今年以來，廣東省良好的營商環境與高質量發展相得益彰。廣東省營造良好營商環境，助推中小企業向高質量邁進，政府針對中小企業發展的關鍵領域和薄弱環節，精準發力、定向施策、優化發展環境、完善服務體系，提升中小企業專業化能力和水平。加強知識產權保護力度，優化知識產權保護環境，建立審查、確權、維權于一體的知識產權保護機制，增強保護時效。探索建立涉外知識產權維權支撐體系，加大對企業的涉外知識產權維權指導工作力度，借助知識產權專業服務機構力量，支持行業協會等社會組織開展知識產權海外維權工作，并通過重點跟蹤、研究、指導重大涉外知識產權案件，讓企業在涉外維權時不再“捉襟見肘”。持續加大專利執法力度，積極開展“護航”“雷霆”等專項行動，依法處理專利侵權糾紛，嚴厲查處假冒專利行為，不斷加強展會知識產權保護。政府深化“放管服”改革，實施“民營經濟十條”，優化政府審批服務。

2.2.2 福建省

福建省作為民營經濟大省，作為古代海上絲綢之路的起點，國家高度重視福建省經濟發展，為了營造一個便民利商的“軟環境”，福建省進行了積極實踐探索，大力推進簡政放權。通過制度創新，確立企業市場主體、創新主體地位，保障企業生產經營自主權。積極創新市場監管方式，實行“雙隨機一公開”監管制度，推進省級行政審批改革，推進“互聯網+監管”業務建設，強化政府監管職責。對于民營企業融資難的問題，建立“企業融資需求清單”，搭建銀企融資平臺，開展中小企業綜合金融服務試點工作，對于符合產業發展規劃，且納稅人信用記錄良好的企業，金融機構應積極提供全面金融服務和匹配金融產品。

2.2.3 陜西省

2018年是大西安的“追趕超越奮進年、營商環境提升年、招商項目落地年”，海康威視西安科技園、大華西部智慧基地暨大華西部研發中心兩大重點項目的落地拉開了陜西省高質量發展的新篇章。政府在提升營商環境上，把好“服”字關，制定行動方案和路線圖，掛圖作戰，各部門通力合作，明確責任分工，堅持“五星級服務”不動搖，主動提供“貼身服務”，以“店小二”姿態推進落實項目進展，穩步推進。此外，針對市場和企業反映的突出問題以及營商環境的短板弱項，陜西省出臺了全面實施優化提升營商環境“十大行動”，從開辦企業、辦理施工許可、接入水電氣暖、辦理不動產登記、信貸、納稅、跨境貿易和投資便利化、降低成本等八方面和營商環境監測評價以及強化督查考核兩方面，對營商環境建設提出明確的量化目標和措施，以減少環節、優化流程、壓低時限、提高效率為目標，著力營造法治化、國際化、便利化的營商環境。

3 山西省營商環境存在的問題

3.1 簡政放權不到位

一是行政審批效率低。雖然政府加大“放管服”力度，大力推行簡政放權，努力為企業松綁解套，但是“辦事拖沓”問題依舊存在，辦事便捷感、審批時間和手續有些依舊繁瑣，究其原因各部門之間改革的步調不一致，配合度不高，政府在轉變職能的過程中缺乏有效的激勵制度，有些部門懶政怠政問題仍然存在。同時，電子政務發展緩慢，雖已建立“互聯網+政務服務”，但全省政務信息沒有實現互通互聯。二是簡政放權舉措難銜接。“放管服”改革不是單獨的簡政放權，而是簡政放權、放管結合、和優化服務的有機統一，在改革實際實施的過程中政府有時只注重放權，不注重監管和服務，缺乏必要的配套改革，使得政府在監管和服務中“缺位”。同時，還存在部分行業審批流程多，審批機關權限下放因承接單位人力、物力資源配備不足，而導致無法順利承接。另外其他地方在改革的過程中采用“一刀切”的辦法，沒有結合各地市的實際情況，導致改革舉措“水土不服”，繼而影響改革實效。

3.2 思想認識不到位

一是為人民服務的意識不強，仍有一些單位和個人境界不高、責任不強、作風不實，滿足于“不求過得硬，只求過得去”“不求出精品，只求能交貨”“不找事不惹事也不干事”，對自己工作上的問題和差距視而不見、置若罔聞，即便看到了也不思進取、不求上進。二是責任意識不強，有的行政部門以“三定方案”為借口，這也不能辦、那也不敢干；有的干部為了顯示自己的清白，故意遠離企業。有些人“臉好看、門好進、事難辦”，寧可讓人說與企業家不親，也不讓別人懷疑與企業家不清。

3.3 民營企業發展受要素制約

一是資金短缺。民營企業、中小企業“融資難、融資貴”的問題仍然突出，面對中小企業“短、小、頻、急”的融資需求，現有金融體系還不能有效地提供充足的金融產品和金融服務，還不能形成推動中小企業脫困發展的支撐力量。從社會層面看，再擔保機構發展不充分，信用體系建設滯后，借貸雙方信息不對稱，加重了企業“融資難、融資貴”問題。二是用地難、招工難、稅負重等問題制約民營企業發展。目前山西省工業用地資源緊缺，制約企業規模擴張。此外，民營企業面臨部分行業“高門檻”的束縛，一些看似利好、公平的政策，實則通過一些影響條件將民營企業拒之門外。同時，個別政府存在“重招商，輕安商”的問題，有些政府誠信缺失，初期為了招商引資，大力鼓吹能給企業帶來實惠，最后“招商承諾卻難兌現”。

3.4 法治環境不完善

一是政府人員法治意識不強。本省一些部門和政府行政人員法治觀念淡薄、選擇性執法的情形尚未根本扭轉，企業與基層執法人員“最后一公里”的問題還沒得到很好的解決，營商環境也因此而大打折扣。同時，在“放管服”改革進程中，各地通過實踐獲得的有益經驗，沒有及時固化成法律制度并有效推廣，這不利于鞏固“放管服”改革的成果。二是知識產權保護方面問題突出。專利申請審批流程較長，時效性差，未形成一體化的知識產權法律保護體系。同時一定程度上忽視了對本省馳名商標的扶植與保護，“互聯網+”知識產權保護工作有待改善，線上線下一體化侵權假冒行為治理工作有待改進。

4 基于“放管服”政策背景下優化營商環境的對策

當前，山西省正處于全面構建良好政治生態、全面實現經濟轉型發展，全面走向“大治”的關鍵時期，各級各部門要更好擔當作為，在唱響“人說山西好風光”的同時，再唱好一曲“人說山西好環境”，以打造“六最”營商環境為目標，以優化政務服務環境為抓手，持續深化“放管服”改革。

4.1 推進“放管服”改革

加強簡政放權，消除政府歧視。在簡政放權方面，多釋放一些“含金量”高的審批權限，同時要注意行政審批權限和各流程之間銜接的問題，地方政府在承接這些下放權力時，既要加強自身“軟實力”建設，又要重視“硬件”設施配套。在消除政府歧視方面，民營、國有一視同仁，大中小企業平等對待，營造公平、透明競爭環境。

落實放管結合，真正做到“寬進嚴管”。加快智能化監管體系建設，充分運用互聯網、云計算、大數據等信息管理方式共享信息資源，推進“雙隨機、一公開”監管機制建設，執法人員、檢查對象隨機抽取，檢查結果公開。

提升服務意識和服務質量。建設人民滿意的服務型政府，要改進工作作風，多聽取群眾意見。在深化“放管服”改革過程中，政府應當明確職責劃分，做到“不越位”“不缺位”，對于部分人員的“不作為”“不擔當”和不履行法定職責、義務的行為要及時處理，提升政府整體的責任感。

構建“親”“清”政商關系。努力形成“親上加清”的良好政商交往模式，做到政商之間“親”不逾矩、“清”不遠疏。政府要營造公平、有序的市場競爭環境，保護企業家的合法權利，激勵企業家的創業熱情，當民營企業遇到困難時要積極作為，靠前服務，幫助解決實際困難。

激活人才資源，大力推進人才強省。構建科學規范、開放包容、運行高效的人才發展治理體系，吸引人才、留住人才，最大限度激發人才創新創造創業活力，在全社會營造濃厚的識才愛才敬才用才氛圍，形成頗具競爭力的人才制度優勢，為山西省振興提供堅定的人才支撐和智力保障。

4.2 創新模式，優化政務服務環境

推行“互聯網+政務”服務。加大政務信息資源整合，加快構建全省統一的電子政務服務平臺，貫通省、市、縣三級政務服務“一張網”，建立縱向、橫向信息互通互聯。同時，搭建各平臺數據庫信息，盤活信息數據庫資源，讓政務信息在不同部門、層級、區域間互通和共享，打通數據壁壘，消除信息孤島。

創新政務服務模式。加快實體政務大廳與網上服務平臺的深度融合，落實“13710”電子督辦系統，全面推行“線上咨詢、網上申報、線上辦理、進度查詢、結果查詢”一條龍辦理模式，做到常規行政事項網上辦理全覆蓋。打造“一窗一辦一條龍”新模式，實現行政審批“一窗式受理”，聯合審批，全過程督辦，把分散在不同部門的事項優化整合、分步推進，最終實現部門間鏈條式辦理事項“一站式辦結”。涉及群眾的政務服務事項，要對其流程、準備材料進行梳理，編制圖標指南，推行“二維碼一次性告知”，為群眾提供簡潔實用的辦事指引。

4.3 減少成本負擔，激發市場活力

降費再加碼，減少民營企業成本負擔。從降低企業稅費成本、降低企業融資成本、降低勞動力成本、降低企業生產成本、降低企業物流成本、降低機構交易成本、增加財政支持力度等7個方面入手，加快降成本政策的落實。借鑒其他省份的成功經驗，如：云南省采取措施降低企業稅、能源成本、融資成本等70多項措施；重慶市全面推行“營改增”改革、擴大企業所得稅減免范圍、降低農戶小額貸款利息；上海市探索工業用地彈性出讓制度，降低企業用地成本。

在加大融資支持力度方面，銀行機構可以根據中小企業的信用信息、經營管理等情況，建立專業化的風險評估和考核評價機制，對其還貸能力進行評估，參照評估結果嘗試為小微企業提供無還本續貸，支持各地設立小微企業轉貸基金。同時，積極推廣政銀企合作，搭建融資服務平臺；推動中小企業應收賬款融資；完善知識產權質押融資風險補償和信用擔保機制；鼓勵各地推進中小企業設備融資租賃，探索“政銀助保貸”“產業集群互助貸”等新型融資方式，著力提升融資服務水平。

4.4 強化法治監管，保障改革成效

提高行政執法效率和透明度。構建高效的綜合行政執法新體制，理順權責關系、嚴格機構設置、加強隊伍建設、規范執法行為，探索建立“城管+公安+規劃+食藥監+工商+稅務等”多部門相融合的城市綜合執法管理體制，提高執法效率。加快推進行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核“三項制度”有效落實，做好行政處罰信息及執法信息的錄入工作，讓權利在陽光下運行，提高行政執法的透明度。完善產權保護制度，依法保障各類經濟體的知識產權，開展專項行動，依法嚴厲打擊侵犯知識產權、制售偽劣商品、惡意欠薪、強買強賣等行為，維護市場秩序，保護合法投資利益。

加強行政效能監察。針對“放管服”改革，構建定期督查機制，“規定動作”必須做，認真做。深化完善權力清單、責任清單工作。通過隨機走訪、電子監察系統監控，對政府行政人員的履職情況實施效能監察，對于發現的問題，分類實施整改與評估，將專項監察的有效性轉化為改革成果。全面加強權力監督制約，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權須賠償。強化法治意識。要讓法治意識根植于心，認真總結經驗、發揚成績，抓好普法規劃實施，多途徑、多方式地引導和提升行政人員和公眾法治理念、涵養社會法治信仰。無論是制度建設還是個人行為都要體現法治精神，積極營造依法辦事、誠實守信的法治氛圍，打造法制化的營商環境。

5 結語

以實招硬招深化“放管服”改革，以國家和人民的根本利益為依歸轉變政府職能，持之以恒為人民群眾打通“最后一公里”，努力為群眾提供便捷、高效的服務，營造“六最”營商環境。