新形勢下加強行政事業單位內部控制的思考

張中華

前言

行政事業單位內控制度的建設，就是以業務流程為主線，在全面排查、評估單位內控風險的基礎上，通過修訂、整合和優化現有的管理制度和辦法，進一步梳理、明確工作責任，規范工作程序，形成事前防范、事中監控、事后監督糾正的內控機制，防范和化解內控風險，改進和提高工作質量、工作效率和服務水平，促進單位內控工作管理的規范化和科學化。

按財政部要求“到2020 年，基本建成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的，權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系”。在這項工作開展中，把握單位內部控制工作的不足，針對內控意識薄弱、財務規章制度不健全、缺乏風險評估機制等進行完善，提升內部控制管理的效果和質量，使單位內部控制管理滿足經濟發展需要。

一、新形勢下加強行政事業單位內部控制的必要性

（一）良好的內部控制，能提升單位整體管理水平

科學的內部控制體系能夠確保行政事業單位在進行經濟業務等活動時嚴守法律法規的規定，更好的履行國家、社會賦予的職責。

（二）合理的內部控制，能夠降低單位公共服務成本

行政事業單位的職能是為社會大眾提供服務，其工作績效要靠公共服務的滿意度和覆蓋面來評估。因此，科學合理的制定內部控制方案，能夠有效實現內部控制的引導和監督作用，降低公共服務成本，提高公共服務的效率。

（三）科學的內部控制，能夠防止單位國有資產流失，保證財務信息的真實完整

國有資產對于行政事業單位的正常運轉具有重要意義，如果國有資產被非法挪用或者閑置浪費，將會對單位、社會乃至國家造成不良影響，甚至有可能造成不可逆轉的損失。而行政事業單位建立科學有效的內部控制體系，能夠切實防止國有資產流失和浪費。

二、新形勢下行政事業單位內部控制存在的問題

（一）單位負責人內控意識薄弱

有的單位認為內部控制只是財務部門的事，與其他部門無關，重視不夠，投入精力不多，落實不到位，個別單位甚至還沒有啟動內控工作。有的單位負責人對其內部控制建設認識不到位，認為內部控制對于單位的發展作用不大，所以多采取“無所謂”的態度。有的單位一把手重業務、重資金、輕內控管理，對內控知識了解不足，內控意識缺乏，認為單位只要按照國家法律法規和單位規章制度辦事即可，沒必要另外搞一套內控制度，甚至認為內控工作束縛手腳，導致行政事業單位內部控制有章不循，流于形式化，無法實現真正的內部控制。

（二）缺乏對員工的業務培訓

很多單位忙于日常事務性工作，而忽視了員工專業技能培養和素質教育。有的單位工作人員日常只是依靠原有的經驗開展業務，處理問題，沒有進行科學有效的分析，內控制度沒能發揮應有的價值和作用。

（三）財務管理制度不完善

在預算管理方面，存在預算編制不細、不準確，預決算不銜接，結余結轉規模大，預算績效管理薄弱等問題。在資產管理方面，重視資產購置，不重視日常管理，資產領用及保管沒有登記，手續不完備，造成資產管理責任不明確。在建設項目方面，存在可行性研究不夠，決策不當、審批不嚴，項目資金管理不規范等問題。在合同管理方面，存在未歸口管理，對合同條款審核不嚴，造成單位面臨訴訟風險等問題。

（四）缺乏整體內控體系建設

根據財政部要求，行政事業單位于2017 年年底前編制能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件。但從實際效果來看并不理想，行政事業單位缺乏整體內部控制體系的建設，對內控工作的定位和涉及的領域認識模糊。有的單位實行“拿來主義”，照搬照抄其他單位的內控制度，甚至直接通過網絡下載、拼湊，沒有結合單位的具體業務，可操作性不高.

（五）缺乏風險評估應對，內外部監督不到位

目前許多行政事業單位都尚未設立風險評估部門，也沒有健全風險評估制度，這對單位長期發展是不利的。內部監督主要是指單位對自身制度的設計和運行情況進行自查自糾，內部監督部門存在不按時檢查單位內控制度和機制的建立和執行情況，未及時發現內部控制存在的問題，未及時提出改進建議。外部監督主要由財政、審計、紀檢、監察和檢察機關承擔，他們側重于傳統的經濟事項審計審查，重點檢查資金使用是否合規、合法，主要是事后監督、個案監督。外部監督對單位內控制度的有效性缺乏了解，對單位內控缺陷，沒有提出針對性改進意見。

（六）制度建設與實際執行“兩張皮”

1.有的單位沿用原有的規章制度，沒能將內部控制覆蓋到單位的全部活動、業務環節和人員；有的單位雖然制定了內控制度，但內容不全，僅局限于財務管理、票據管理、國有資產管理等，針對性不強。有的單位執行效力低，受人手少、業務多等客觀因素限制，關鍵崗位設置不夠合理，輪崗制度執行不到位，有章不循、違章不究。

2.有的單位雖然梳理了業務風險，編制了內控手冊，但執行效果不理想。有的沒有按照內控手冊進行業務流程再造，實際工作仍然按照原來的方式方法進行，制度規定與實際執行“兩張皮”。對此，必須予以高度重視，進一步強化風險意識，積極作為，切實把內控制度建設好、執行好。

三、新形勢下加強行政事業單位內部控制的對策

新形勢下，各單位根據《內控規范》，應當在遵循制衡性、全面性、權責對等、有效性原則下，建立、健全和實施內部控制。

（一）強化內控意識，構建良好內控環境

各單位要充分認識當前形勢下加強內控建設的重要性和緊迫性，進一步提高認識，強化責任意識。

1.是落實領導責任。各單位要高度重視，實施“一把手”負責制，明確牽頭部門，落實職責分工，營造起良好的內控氛圍，確保內控規范發揮實效。

2.是落實單位相關職能部門責任。按照《內控規范》要求，內控體系貫穿單位經濟活動全過程，必須做到全崗位覆蓋、全員參與，必須把責任明確到每個崗位、每個人，要調動各方面參與內控的積極性。

（二）梳理內控流程，堵塞管理漏洞

1.是全面查找風險點。各單位對現行業務流程進行全面梳理，識別分析工作中的內部風險、外部風險、業務風險、廉政風險等，分門別類進行定性定級評估。

2.是固化形成操作方法。將內部控制貫穿于各項業務流程和各個環節，并最終固化為規范、直觀、實用和可操作性強的內控制度匯編和操作手冊，使各項工作都有章法可循、有流程可依。

3.是加強管控堵塞漏洞。《內控規范》對內部控制原則、實現目標，以及控制方法等都作了明確規定，各單位要對照規范，對本單位所有的業務流程進行全面梳理，不斷完善本單位內部管理制度，并確保落實到位。各單位要結合實際，綜合運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制和信息內部公開等手段，加強風險管控，堵塞管理漏洞，進一步提高管理水平和服務效率

（三）重視內控信息化，強化內控效能化

把“關口前移”作為內控制度設計的首要步驟，注重“未病先防”，防范于未然。

1.堅持內控建設信息化。各單位積極推進內控信息系統建設，將業務流程、內控制度、崗位職責嵌入系統中，將議事、決策、執行、簽批各環節固化到程序里，最大限度地減少人為操縱因素。突出對重要節點的風險管控，依據風險級次設置控制措施，由“問題發生了再補救”轉變為事前提醒、事中控制、事后處置，實現了內控機制的自動發起、常態運行、內生制約，有效規避了潛在風險。

2.堅持內控建設效能化。各單位將內控建設與各單位業務工作緊密相聯，通過接入單位“協同辦公系統”，實現了移動辦公自動化。通過移動通訊工具，可以隨時隨地批閱文件、處理審批經濟業務事項，隨時查看審批流程進度、查詢相關制度規定，極大地提高了工作效率。同時，依托內控系統，可以分科室、分時段查詢、匯總、分析各項經濟業務支出事項，能夠實時查詢預算指標、資金支出、預算結余等情況，有效提高了單位財務運行的公開透明度和財政資金的使用績效。

（四）建立風險評估機制，強化監督檢查

風險評估和監督管理是預防風險的兩把金鑰匙，將風險評估與內外審計和監督結合起來，可以為降低行政事業單位內部控制風險牢筑安全防線。行政事業單位要盡快建立完善的風險評估制度，設立內部風險評估崗位，就行政組織各環節的各種風險進行評估、預測，以減少單位損失。加強對風險較高單位和個人的監控，重點科室、重點崗位實行定期不定期的檢查或抽查內部監督檢查辦法。采取日常自查與重點抽查相結合、外部調查與現場檢查相結合、科室協調整改與領導督促整改相結合等新措施、新方法，調動各方檢查力量，齊抓共管，確保內部檢查不走過場、不搞形式。落實監督責任，各級財政、審計等部門要加強對內控的外部監督，發現問題及時督促整改。

結束語

建立健全行政事業單位內部控制制度，進一步明確崗位職責、細化工作流程，將潛在風險轉化為制度約束，有利于加強管理，全面提高單位運行質量和效益。各單位應從自身實際出發，完善內部控制制度，把實施《內控規范》與實施新的政府會計準則、制度結合起來，進一步提升單位的內部管理水平和服務能力。