黨規國法銜接協調機制研究

冀明武

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黨規國法銜接協調機制研究

冀明武1, 2

（1. 鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001；2. 南陽理工學院 文法學院，河南 南陽 473004）

十八屆四中全會正式將黨內法規納入社會主義法治體系，“銜接和協調”成為黨規和國法關系的基礎定位。黨規和國法銜接的實現有賴于“學理證成+制度審視+實踐考察”的綜合發力。圓滿的學理證成肅清了黨規國法銜接的理論障礙，奠定了兩者銜接實踐推進的政治前提。對以黨規合法性審查為核心的現行銜接協調機制進行理性審視，可以全面評估現行制度的優勢和不足，同時為銜接協調機制的完善提供精準定位。基于實踐的考察，以黨政聯合發文為中心的黨規國法銜接立法路徑，用生動的事實驗證了黨規和國法銜接的可行性。

黨規；國法；合法審查；黨政聯合發文

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，建設中國特色社會主義法治體系既要建成完備的國家法規體系，又要形成完善的黨內法規體系；黨內法規不僅是管黨治黨的“重要依據”，還是建設社會主義法治國家的“有力保障”[1]。習總書記也強調，全面推進依法治國，“必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”，“要完善黨內法規制定體制機制，注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”[2]。將黨內法規納入社會主義法律體系，明確宣示了黨規與國法的同等法律地位，為今后黨規國法的銜接、協調定下了鮮明基調。在此背景下，關于黨規法律地位的學理證成，現行黨規合法性審查機制的審視，以及黨規國法銜接協調機制的立法探討等問題的學術價值和現實意義凸顯。

一、何以銜接：黨規法律地位的學理證成

（一）傳統法律觀的當代困惑

長期以來，國家中心主義法律觀一直占據法理學界的主導地位，它極力強調國家在立法權上的壟斷地位，將“國家”“義務”和“制裁”視為法概念的核心精髓。這種觀點在實踐中的典型表現就是，只有國家立法層面上的法律、法規和規章才稱得上是真正的法律。客觀而言，這種法律觀與以國家為單中心、以單向度的國家強制為主導的國家管理模式是契合的，也尚能回應和解釋該模式下的法治實踐[3]62。然而，隨著我國傳統國家主導管理模式的漸趨式微以及新型公共治理模式的悄然興起，國家中心主義法律觀顯然無法很好回應法治政黨、法治政府乃至法治國家建設所提出的新問題、新挑戰，對其進行必要的反思和修正已成大勢所趨。例如，2012年12月，中共中央頒布了《關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》。自其實施之后，截至2016年10月，全國已累計查處違反“八項規定”的案件146431起，處理196947人，給予黨紀政紀處分98836人，黨風政風和反腐倡廉局面都由此大為改觀[4]。試想，如果拘泥于國家中心的法律觀，僵化地將此類黨規文件排除在法律體系之外，如何才能將影響如此重大的國家治理實踐與全面依法治國時代語境圓滿兼容起來？

事實上，學界針對國家中心主義法律觀的反思已經展開，一個契合現代國家治理的關于法的定義被越來越多的學者所認同和接受①。概括而言，學界對傳統法律觀的反思、修正主要針對傳統法定義中的“體現國家意志、由國家制定或認可、依靠國家強制力保證實施”三個方面，將法的定義修改為“體現公共意志、由國家制定或認可、依靠公共強制或自律機制保證實施”的規范體系。經過修正，就法體現的公意而言，法的含義從國家意志拓展為公共意志，包括政治組織和社會共同體的意志；就法的形式而言，法由國家直接認可和明示拓展至間接認可和默示；就法的實施形式而言，將法依靠國家強制力保證實施修正為依靠公共強制力（包括國家強制力和社會強制力）與自愿服從兩種類型。以此來劃分，法律將可以分為國家法和公共法兩大類型。顯然，由中國共產黨制定的各類黨內法規，應該劃歸公共法的范疇。但是，鑒于中國共產黨在我國政權體系及法治建設中的特殊地位，黨規相較于其他公共法而言，又兼備了國家法的部分特性。因為黨規不僅是對廣大黨組織和黨員的硬性要求和約束，而且它一旦經過法定程序的轉化，就能迅速轉變成為正式的國家法，具有對全國范圍的約束力和影響力。

綜上，黨規在法理性質上應劃歸公共法范疇，但它與規范其他政治組織、社會團體的公共法又不可同日而語，它在一定意義上屬于具備國家法性質的公共法。

（二）黨規法律地位的綜合考察

1. 內涵合法性

依據上述法的定義，法的基本內涵最終凝練為公共意志性、國家認同性和強制實施性三大特征。而其中，法區別于其他規范形式最重要的條件是法的公共意志性，即法律必須是相應共同體全體成員或最大多數成員意志和利益的集中反映。反之，如果只是少數成員或個別集團意志和利益的體現，即便符合了國家認同性和強制實施性，也不能稱得上具有現代意義的法。

對比發現，我國黨規不僅完全符合法的所有特征，而且其核心的公共意志性表現得非常典型。依據2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）的規定，享有黨規制定權的主體僅限于黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委。除此之外，其他黨的組織和機關，或許有權發布其他規范性文件，但并沒有制定正式黨規的權限。制定主體的法定性保證了黨規公共意志性的貫徹和落實，使得正式黨規始終能夠反映全黨或者全黨絕大多數黨員的意志和利益。更為重要的是，中國共產黨是社會主義法治建設的法定領導核心，黨的組織可以根據憲法和法律直接行使部分國家公權力，比如國家經濟、社會重大事務的決策權，國家武裝力量的絕對領導權，國家干部管理權等。某種意義上講，黨規不僅僅反映中國共產黨全黨或者絕大多數黨員的意志和利益，同時還反映全國或絕大多數人民的意志和利益。鑒于此，“充分反映黨意、民意是黨內法規姓‘法’的最重要的條件，這一論點也許無須我們做太多論證即能證成”[5]。

2. 形式合法性

黨規之所以稱得上法律，除了具有實質內涵條件之外，還要符合形式合法性的外在條件。學界對法的形式合法要件的內容尚未形成一致觀點，但其內容的抽象性、適用的普遍性及文本公開性等無疑都是其形式合法要件必不可少的部分。顯然，黨規的外在形式全部符合上述形式合法性的核心條件要求，分析如下。

第一，內容抽象性。黨規的宗旨在于規范黨內生活，理順黨務關系。黨規的制定過程其實就是將紛繁復雜的調整對象進行抽象和凝練，最終變成高度概括性的制度安排。比如，《制定條例》將實踐中復雜的黨規制定過程概括為規劃、起草、審批、發布、解釋、備案、清理、評估等幾個程序環節，成為黨規制定實踐工作必須遵循的指南規范。需要明確的是，依照黨規對實踐活動的抽象概括程度的不同，整個黨規體系呈現出一個由低到高的類型化譜系。一般而言，抽象程度越低，適用范圍越窄，效力位階越低；反之，抽象程度越高，適用范圍越寬，效力位階越高。黨章是抽象程度最高的黨規形式，它的適用范圍涵蓋了全黨的所有行為。而準則、條例等基礎主干黨規次之，規則、規定、辦法、細則等配套黨規再次之。

第二，適用普遍性。黨規是黨的統一意志的制度化體現，理應獲得黨內一致遵行，黨內不應存在凌駕于其上的例外。當然，除了黨章之外，任何一部黨規的調整對象都有具體特定范圍，黨規的普遍適用性是針對其特定調整對象而言的。在此范圍之內，所有的黨組織和黨員實施相關活動時都應當依規行事，不得規避和突破黨規要求。但對于未被納入適用范圍的活動或個體而言，則不需要適用某一具體黨規。比如，所有符合條件的領導干部都要遵守《關于領導干部報告個人事項的規定》，但普通黨員就不受此限制。每一部黨規都有其特定的適用范圍和調整對象，各類各級黨規分別從不同角度、不同層次來規范全黨的各種活動。目前，我國已經基本形成一套互補調整、無制度死角和規范盲區的黨規制度體系。

第三，文本公開性。法律對公民實施規范必須以法律的公布為前提，未公開的法律文件不得成為執法和司法的依據，這是最基本的法律常識。黨規的公開是黨內民主的最低要求，也是程序正義的應有之義。當然，鑒于黨規的特殊性，黨規的公開性并不意味著所有黨規制定出臺后都要向全社會公開發布。從理論上講，黨規公開可以有兩種形式：一是有限公開，即特定黨規只向其所涉及的黨組織和黨員公開，其他無關的黨組織和黨員可以不必知曉；二是全面公開，即特定黨規制定出臺后，應在黨報黨刊等媒體上公開發布，供人們知曉。《制定條例》確立了以公開為原則、以不公開為例外的基本原則，雖不強求所有黨規及時全面公開，但要求能公開的應盡量公開。

（三）學理假設：黨規和國法長期不統一的可能后果

中國共產黨是我國法定的、唯一的執政黨，全面依法治國的實現有賴于我黨依法執政、依規治黨。依法執政和依規治黨是黨領導地位最集中的體現，兩者關系之密切可謂是“鳥之兩翼”或“車之雙輪”。如果黨規和國法不能真正統一起來，各自在不同的軌道上運行，長此以往，會出現兩種不利后果：其一是黨規發展滯后的局面難以打破。當今世界，法治理論的嬗變和制度演進可謂日新月異。此時，如果黨規建設拘泥于政治和法律割裂、對立的立場，排斥或拒絕對優秀法治文明成果的吸收借鑒，其發展滯后的局面勢必難以改變。改革開放之后，尤其是依法治國的基本方略確立之后，我國在國法領域，無論是理論研究和制度創新，都取得了巨大的進步。而與之相對的是，黨規的發展顯得嚴重滯后。就理論研究而言，黨規研究不僅學術成果數量有限，而且研究的深度明顯不夠，無法為黨規的發展提供堅實的學理支撐[3]3。制度建設也不例外，目前，黨規遠未形成獨具特色的制度優勢，還處在對國法的簡單模仿階段。以《制定條例》為例，其模仿國家《立法法》的痕跡非常明顯，只是后者的簡化版而已。其二是終將損害黨的領導地位和依法治國大局。如果不將黨規納入法律體系之內，就意味著黨規存在不接受法治原則和精神規制的可能，為黨規游離于法治體系之外提供了“合法”的理由。在全面依法治國大背景下，我黨如不能迅速培養法治的思維和邏輯，不能很好提升依法執政和依規治黨的能力，終將導致在國法層面話語權有意或無意的喪失，以及國家事務管理的法治化主流的漸離漸遠，我黨的領導地位就存在被逐步削弱的可能[6]。更為嚴重的是，與法治體系的長期疏離也會催生政黨自我立法的模式固化，一旦其他社會條件和因素具備，固化的自我立法模式就可能造就政黨不受制約的獨大局面，甚至會膨脹為權力的利維坦，已取得的法治成果就有被其吞噬的危險。

綜上，在中國特色社會主義法治建設的語境下，黨規和國法的一致性在政治及法律上都存在堅實的學理支撐。強調黨規國法的一致絕非是一種強詞奪理的話語霸權，而是基于中國國家治理的特殊國情必須堅持的一種意識形態化立場[7]。

二、以何銜接：現行黨規合法性審查機制的審視

2012年5月，中共中央通過了兩部堪稱“黨內立法法”的重要文件，即《制定條例》和《中國共產黨黨內法規與規范性文件備案規定》（以下簡稱《備案規定》），在黨規合法性審查上大膽創新制度，分別從事前立法審查和事后備案審查兩個角度對黨規體系進行法制化編碼。

（一）黨規法制化編碼之事前立法審查

長期以來，學界對于黨規的合法性審查主體一直存在爭議，大致可歸結為以下三種觀點：一是主張由全國人大來審查，理由是人大是國家的權力機關，代表了全體人民的意志，由其對黨規的合法性進行審查具有充分的法理依據；二是主張由人民法院審查，人民法院不僅是法律的忠實守護者，還是法律的權威解釋者，因而理應由其來判斷各類組織和個人的行為是否符合法律[8]；三是黨外審查模式，主張建立一個專門的審查機構，它不隸屬于任何國家機關或政黨內部組織，由其統一對黨規進行合法性審查，形成類似西方憲法法院的審查體制[9]。整體來看，上述審查模式都屬于外部審查模式類型。理論上講，從外部加諸一個監控性的機制，是一種很好的控權機制選擇。然而，外部監督機制也可能會在事實上造成對原有權威的掣肘或減損，更為重要的是，鑒于我國執政黨的特殊政治地位實際，“其他政治實體尚無力對其進行實質性的監督，使之制度化服從”[10]。因此，外部監督制衡在我國政治框架中不僅力量不足，收效甚微，還存在解構法治權威的可能性。鑒于此，《制定條例》并沒有采取外部審查模式，而是選擇了符合實際的黨內審查模式。

具體而言，《制定條例》分別從制定原則、審議批準和中央監督三個層次構建黨規合法性的制度保障。第7條規定了黨規制定必須遵循的原則，其中第3款和第4款規定其不能超越憲法和法律范圍，必須符合依法執政的要求。第21條規定了審議批準機關收到黨規草案后必須審核的內容和事項，其中第2款就是要審查草案是否同憲法和法律一致，并且規定，如果審核機構發現黨規草案存在不合法問題，首先可以向起草部門和單位提出修改意見，如果起草部門和單位不采納修改意見，審核機構還可以向審議批準機關提出修改、緩辦或者退回的具體建議。第28條則明確了黨中央對各類黨規的監督撤銷權，對于中央紀律檢查委員會及中央其他部門和省、自治區、直轄市黨委發布的所有黨內法規，如果發現存在同憲法和法律不一致情形的，黨中央有權責令相關主體加以改正或者直接予以撤銷。

（二）黨規法制化編碼之事后備案審查

為了實現對黨規合法性審查的雙重制度保障，《備案規定》對《制定條例》第30條黨規備案的原則進行了全面細化與明確，不僅確定了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的備案原則（第3條），還明確了備案的具體期限和機構（第4條），即黨規自發布之日起30日內由制定機關報送中央備案，聯合發布的由主辦機關報送中央備案，由相關機關負責法規工作的機構具體承擔；還明確了備案審查主體的權限和工作程序（第7條和第10條），中共中央辦公廳在黨規的備案審查中，如果發現存在同憲法和法律不一致的問題，可以建議制定機關自行糾正，如果制定機關在規定的30日內不做出處理，中共中央辦公廳可以提出予以糾正或者撤銷的建議報請中央決定。

更為引人注意的是，《備案規定》還明確提出建立備案審查銜接聯動機制（第14條）。所謂備案審查銜接聯動機制，實質就是在黨規和國法備案工作機構之間建立一種備案協作機制。在現實的機制運行中，備案審查銜接聯動機制主要體現為黨委、人大、政府備案工作機構之間建立工作聯系，形成溝通協調機制。具體而言，中央層面的聯動機制主要由中共中央辦公廳法規局、全國人大常委會辦公廳秘書局和全國人大常委會法工委法規備案審查室、國務院法制辦政府法制協調司組成。部門和地方層面則主要由黨委、人大、政府系統負責文件備案審查的工作機構組成，如中央紀委法規室和中央部門法規工作機構，省、市、區黨委法規工作機構，以及人大常委會法規工作機構、政府法制辦等。聯動主要是通過會議、函件往來的方式進行溝通協調[11]。截至目前，已有部分省份完成省委和省政府銜接聯動合法審查機構的建立，比如貴州省在2014年就組建了省委辦公廳與省政府法制辦聯合審查機制，并創造性地實施了提前介入制度、建立會商制度和實施評估函告制度等備案審查銜接聯動機制，受到中共中央的肯定和推廣[12]。

（三）落實審查備案制度初衷的精準突破

由于多種原因的綜合，目前人們對黨規審查備案制度的認識還普遍存在一定的偏差，往往將其內涵局限在“備案”層面上，即對黨規文件進行必要的存檔備份，卻忽視了“審查”這一重要環節。事實上，這是遺忘了備案審查最為重要的制度設計初衷，實踐中直接導致審查備案工作大多淪為行政性程序工作，而其司法性審查功能沒有得到充分發揮。那么，應如何完整展現審查備案的制度內涵全景，切實落實其審查的制度初衷？筆者以為，應該從靜態的制度設計和動態的人員素質兩方面精準發力，重點突破。

首先是完善制度設計，強化審查備案主體的責任追究。有權必有責，權責統一是防止一切權力被濫用的基本要求。現行的黨規對報備主體和審查主體的責任規定很不完善，無法構成對相關備審部門的真正約束，直接影響黨規合法審查制度的落實。比如，關于報備主體的責任，報備主體報送黨內法規和規范性文件備案時，應當提交3份裝訂成冊的備案報告、正式文本和制定說明，同時通過黨內法規專網報送電子文本，然而，對于報備主體不報送、不按要求報送或不按時報送的責任，卻只是由中央辦公廳責令其限期補報。再如，關于審查主體的責任，《備案規定》第9條規定，中央辦公廳法規工作機構應當在收到報送備案的黨內法規和規范性文件后30日內完成備案審查，但是如果中共中央辦公廳在此期間內怠于行使權力，其相關責任則完全是制度空白。筆者以為，關于報備主體的責任完善問題，應該對不按要求報送的責任和拒不補報的責任進行區分，加大對后者的懲罰力度。如果原報審主體未能在中共中央辦公廳責令的補報期限內完成合格的補報，中共中央辦公廳有權自行宣布該黨內法規無效，并建議對相關報備機關和直接責任人予以黨紀處分。而對于審查主體中共中央辦公廳的責任完善問題，考慮到中共中央辦公廳在我國現行黨內權力體系框架中的地位，可以嘗試建立審查反饋制度和再次審查制度。審查反饋制度要求中共中央辦公廳將審查結果及時以決定書的形式通知報備機關，甚至可以要求其在官方網站上公布，以此督促中共中央辦公廳及時完成審查工作。再次審查制度是對報審機關的一種權利救濟途徑，報審機關如對中共中央辦公廳的審查結果有異議，可以提出再審訴求，中共中央辦公廳法制工作機構應在一定期限內完成再次審查，并向中共中央辦公廳通報結果。

其次是強化黨政交流互動。完善的制度設計為保障黨規的合法性提供了前提，但任何制度的落實又離不開執法人員自身過硬的業務素質和能力，尤其是在制度尚不健全之時更是如此。由于黨規的合法性審查尚屬起步階段，制度層面仍然存在一些需要完善之處，因此審查人員業務素質和能力的提升就顯得非常重要。然而，在各級黨委的審議批準機關中，普遍存在審查人員黨規國法知識儲備相對薄弱，不能準確理解和把握文件備案審查的范圍、程序和標準等問題，直接影響黨規合法性審查任務的順利完成。筆者以為，可以從三個方面著手提升審查人員的業務素質和能力。其一是加強黨政法制工作部門和人員之間的學習互動。相比而言，人大和政府法制部門在國法合法性審查方面有著深厚的專業知識和長期的經驗積累，加強黨委審議批準機關向前者的學習借鑒和互動交流，可能是提高黨規合法性審查人員業務素質和能力的一條捷徑。其二是中共中央辦公廳應加強對自身備案審查工作中共性問題的總結，努力確立統一的、有針對性的黨規合法性審查標準，實現對地方各級黨委審議批準機關的工作規范化指導。其三是中共中央辦公廳嘗試對地方各級黨委審議批準機關人員進行系統培訓，總結推廣各地好的經驗和做法，推動各地黨規合法性審查工作的均衡發展。

三、如何銜接：黨規國法銜接協調的立法路徑——以黨政聯合發文為中心

制定出良法是任何法治建設成功的前提，具體到黨規國法的銜接而言，立法路徑的探討無疑也是其核心所在。唯有從立法源頭上實現黨規與國法的銜接協調，才能為其他環節的銜接提供堅實的前提保障。

（一）黨政聯合發文的緣起

在我國，黨規和國法呈現的是“一體兩面、互為表里”的協同關系，“在依法治國的今天，我們很難找到執政黨認為很重要，卻沒有法律化、始終停留在政策或者黨內法規層面的事情……法律實際上就是重要的黨的政策”[6]。以我國現行憲法的修改為例，自1982年實施以來，我國憲法所進行的4次修改均是由中共中央提出修憲建議后啟動完成的。換言之，黨規國法的銜接并不存在制度和法理上的障礙，現在需要探索的只是在具體銜接形式上的改進和完善。

近年來，黨政聯合發文作為黨規國法銜接最直接的立法形式日益引起人們的關注。黨政聯合發文原本就存在于我國的立法實踐之中，例如，2009年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，2011年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》，等等。所不同的是，自2012年7月1日《備案規定》實施以來，黨政聯合發文的數量呈現逐年增長的態勢，2016年更是多達32件，詳見表1。

表1 黨政聯合發文數量年度統計表

（二）黨政聯合發文實施情況實證考察

黨政聯合發文針對的都是需要黨政聯合解決的社會熱點問題，內容涉及黨政部門的建設管理、反腐倡廉、環境保護、安全生產、食品安全及教育衛生等諸多重要領域。比如，關于宏觀規劃方面的有《法治政府建設實施綱要（2015―2020年）》《國家創新驅動發展戰略綱要》等；屬于微觀事務方面的有《領導干部干預司法活動插手具體案件處理的記錄通報和責任追究規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》等。

從法律的實施效果來看，黨政聯合發文的立法模式無疑是成功的，這在最近的公車改革中獲得了很好的印證。鑒于以往多輪公車改革的經驗教訓②，新一輪車改重點突出了黨政齊頭并進、聯合發力的制度特征。黨中央和國務院在8個月內連續聯合發布三個法律文件，出重拳開啟新一輪公車改革。2013年11月，中共中央和國務院聯合頒布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，其中用專章對公務用車制度改革方向做出規定。2014年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又聯合印發《關于全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》兩份法律文件，進一步明確了公車改革的目標原則、主要任務、保障措施等內容③。上述三個黨政聯合制定的法律文件實施3年來，預期的改革目標基本完成。根據國家發改委的統計，截至2015年底，中央和國家機關140個參改部門的參改車輛全部封存，司勤人員全部安置完畢，補貼全部發放到位，車輛處置收入全部上繳國庫，各項改革措施均已順利落實。初步測算，中央和國家機關車改節支率為10.5%，如果綜合測算司勤人員養老醫療、停車泊位建設和租賃費用等潛在支出的話，車改的實際節支率還將提高[13]。經過此次公車改革，公車數量和公務交通費用大幅度削減，車輛管理規范透明的新型公務用車制度也已基本確立。不難發現，本次公車改革可謂是黨政銜接協調立法的一次成功實踐，它充分證明了該模式是富有成效的立法路徑選擇。

（三）對黨政聯合發文質疑的回應

學界對黨政聯合發文的立法模式存在一定的擔憂和質疑④，認為這類文件的出臺不符合《立法法》的規定程序，因此并不具法律效力，在政府系統內則應當作為內部“行政規則”被遵照執行[14]。這種質疑雖然存在一定的合理成分，但其最大的問題是忽視了我國國情、黨情的客觀實際，而正是這些客觀實際構成了我國黨政聯合立法的社會動力和基礎。我國國情、黨情的核心在于，中國共產黨是法定的唯一的執政黨，始終是中國“同心圓”式政治結構譜系的中軸[15]，黨的領導是中國特色社會主義法治建設最本質的特征和最根本的保證。在依法治國的時代語境下，制定法律成了我黨行使國家領導權的首要方式，這就勢必導致黨規與國家立法出現部分交叉的可能性，畢竟兩者所要解決的社會問題具有很大范圍的重疊性。比如，為了規范國內公務接待的管理，貫徹勤儉節約和反對鋪張浪費的方針，2013年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合出臺了《黨政機關國內公務接待管理規定》。該規定明確其適用范圍包括各級黨的機關、人大、行政、政協、審判、檢察等機關和相關團體，以及參照公務員法管理的事業單位。事實上，對于此類需要黨政共管共抓的領域，如果不由黨規和國法聯合加以調整規范，不僅會造成執法環節中的不公和混亂，還會直接影響法律的貫徹落實。

（四）黨政聯合發文的規范向度

雖然黨政聯合發文是符合我國國情、黨情實際的一種黨規國法銜接協調的立法路徑選擇，且取得了相當良好的實施效果，但出于對以黨代政、黨政不分歷史教訓的警惕和防范，有必要對此立法模式做出制度化的規范和約束，以確保其始終在法治化道路上的健康有序推進。

如何科學規范黨政聯合發文，在區分不同內容黨規的基礎上，提出有差別的聯合規范要求，無疑是一個有價值的思維向度。黨規體系事實上也是一個非常龐大的體系，根據調整內容的不同，大致可分為黨的自身建設、黨的機關運行保障和黨的領導執政三大板塊。黨政聯合發文的立法模式在不同黨規板塊的適用要求當然應區別對待。首先是黨自身建設領域的黨規，因為其主要包括黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐建設和制度建設等活動內容，基本屬于黨的自我管理范疇，所以對于這類黨規，就需要盡量避免采用黨政聯合立法的形式。其次是黨的機關運行保障領域的黨規，這類黨規主要針對的是財政經費、政府采購、國有資產管理和公務接待等機關事務管理事項。由于此領域普遍適用國法的規定，因此應盡量避免黨政聯合重復立法。對于該領域已有的黨規，凡是能夠轉化成國法的都應當盡量轉化；不宜轉化的，堅持黨規與國法一致即可。最后是黨領導執政領域的黨規，此領域大量涉及黨務和國務的重合，是黨規國法銜接的主體部分。由于我黨不僅要依據國法治國理政，也要依據黨規管黨治黨，此領域內黨規國法的銜接協調，恰好可以解決兩者間的制度重疊錯位或空白斷層等問題。需要指出的是，盡管此領域黨政聯合發文可大有作為，但堅實的理論準備和配套的制度規范尚待進一步加強。例如，黨政聯合發文的事項范圍應該如何細化界分、效力等級應當如何認定、救濟渠道和監督機制應當如何建構等，只有夯實此類問題的理論根基，才能確保黨政聯合發文實踐的健康推進。

政黨政治是現代政治的基本范式，國家權力的組織分配和運行實施都難以離開政黨這一中介。根據在國家權力框架中的角色定位和作用影響，現代政黨可分為議會型政黨和國家型政黨兩大類型。中國共產黨屬于典型的國家型政黨，它不僅成功地完成了從革命黨向執政黨的轉變，還積極探索法治化轉型之路，勇于擔當中國法治建設的引領者。中國共產黨的法治建設不僅事關其自身的治理，也關乎全面依法治國的成敗，“沒有黨規黨法，國法就很難保障”“法治興，黨興，國家興；法治衰，黨衰，國家衰”，可謂是對中國法治密碼最精準的總結和凝練。在中國政治語境下，黨規和國法的關系是不可能也不應該回避的重大命題，缺乏兩者關系妥善處理的任何制度設計都是蹩腳的，也注定其鏡花水月的悲劇宿命。

十八屆四中全會對黨內法規法律地位的正式確立，是我黨對新時期法治建設和社會治理要求變化的自覺回應，它不僅拓展了依法治國理論的深度和廣度，也勾勒出黨規和國法相輔相成的法治體系格局，“銜接和協調”也順利成為兩者關系圖譜上最鮮亮的底色。在此背景下，無論是對現行黨規國法銜接制度的審視，還是對當下黨規國法銜接實踐探索的評判，都不宜也不能脫離已確立的兩者關系圖譜的底色。完美彌合黨規國法之間的制度缺口或錯位，規范兩者銜接的立法實踐形式，成功打造完全意義的社會主義法律體系，成功助推我黨法治化轉型和法治中國建設，理應成為學界今后重點關注的問題。

注釋：

①概括來講，國內對傳統法律觀的反思、修正是以學者羅豪才引進西方軟法理論為開端，隨后許多學者紛紛跟進和深化，比如姜明安、王振民、宋功德等。當然，至今有部分學者仍然堅持傳統的國家法概念，不承認黨規是一種法律。

②公車改革是降低行政運行成本、推進廉潔政府建設的重要一環，也是社會民眾重點關注的改革領域。黨和政府曾多次推動公車改革，早在1997年，廣東省就率先嘗試進行公車改革。1998年，原國家體改委制定出臺《中央黨政機關公務用車制度改革方案》，隨后啟動部分中央機關以及浙江、北京等地的改革試點。2003年，北京和廣東等地又展開以貨幣化模式為主的公車改革。令人遺憾的是，上述改革最終都不了了之，并沒有取得預期的效果。究其原因，黨政在立法上的溝通缺乏，無疑是一個不容忽視的因素，最終導致各項改革法規權威性和執行力的弱化。

③依據關于全面推進公務用車制度改革的指導意見，本次公車改革的目標是：在2014年底前基本完成中央和國家機關及其所屬參照公務員法管理的事業單位公務用車制度改革，2015年底前基本完成地方黨政機關公務用車制度改革，用2至3年時間全面完成公務用車制度改革。

④有關對黨政聯合立法的種種質疑，代表性的學者有王若磊、秦前紅、常紀文等。

[1] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N]．人民日報，2014-10-29(3)．

[2] 習近平．關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N]．人民日報，2014-10-29(5)．

[3] 宋功德．黨規之治[M]．北京：法律出版社，2015．

[4] 中央八項規定出臺四年查處問題十四點六萬起[N]．人民日報，2016-12-04(2)．

[5] 姜明安．論中國共產黨黨內法規的性質與作用[J]．北京大學學報，2012(3)：109―120．

[6] 王振民．黨內法規制度體系建設的基本理論問題[J]．中國高校社會科學，2013(2)：136―153．

[7] 王立峰．黨規與國法一致性的證成邏輯[J]．南京社會科學，2015(2)：68―75．

[8] 韓大元．憲法學專題研究[M]．北京：中國人民大學出版社，2004：594．

[9] 馬立新．黨內法規與國家法規規章備案審查銜接聯動機制探討[J]．學習與探索，2014(12)：78―81．

[10] 王若磊．依規治黨與依法治國的關系[J]．法學研究，2016(6)：17―28．

[11] 秦前紅，蘇紹龍．黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑[J]．法律科學，2016(5)：21―30．

[12] 貴州省人民政府法制辦公室．省政府法制辦2014年工作總結[EB/OL]．(2015-01-27)[2018-?05-06]．http://www.gzfzb.gov.cn/zwgk/xxgkml/?ghjh_39176/201711/t20171102_2950526.html．

[13] 陳煒偉，趙超．中央和國家機關公車改革完成[EB/OL]．(2015-09-16)[2018-05-18]．http://?www.xinhuanet.com/auto/2015-09/16/c_1116583200.htm．

[14] 屠凱．黨內法規的二重屬性：法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學報，2015(5)：52―58．

[15] 周尚君．黨管政法：黨與政法關系的演進[J]．法學研究，2017(1)：196―208．

Research on the Coordination Mechanism of Party Rules and National Laws

JI Mingwu1, 2

(1. Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China; 2. Nanyang Institute of Technology, Nanyang 473004, China)

In the fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee, Party rules were formally incorporated into the socialist legal system. Coordination becomes the basic orientation of the relationship between Party rules and national laws. The successful academic justification eliminates the theoretical obstacles and sets a political prerequisite for the coordination of the two laws. A rational examination can comprehensively assess the advantages and disadvantages of the current cohesion system. Based on the practice of joint legislation, it has proven the feasibility of the convergence of the two laws.

Party rules; national laws; legal review; joint release of Party and government

2018-06-29

國家社科基金重點項目（15AFX007）

冀明武（1980―），男，河南遂平人，講師，博士。

D920.0

A

1006–5261(2019)01–0029–09

〔責任編輯 葉厚雋〕