農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)的影響研究

李勇 隨縣財(cái)政局

一、引言

2004年起，湖北省逐漸對(duì)種糧農(nóng)民貫徹落實(shí)種糧補(bǔ)貼方針，補(bǔ)貼涵括了糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼三種類別，這對(duì)于推動(dòng)我省糧食產(chǎn)出以及提升農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，根據(jù)《財(cái)政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》精神，2016年予以了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的革新升級(jí)，也就是把三項(xiàng)補(bǔ)貼一起合并成為了農(nóng)業(yè)支持性的保護(hù)補(bǔ)貼，其整體的政策目的也變更成為了支持耕地地力保護(hù)以及糧食的規(guī)模運(yùn)營(yíng)。

二、落實(shí)農(nóng)戶耕地保護(hù)的重要影響因素

（一）產(chǎn)權(quán)制度體系

該制度在很大程度上影響著農(nóng)戶對(duì)耕地資產(chǎn)所具備的各方面權(quán)益，于是就會(huì)相應(yīng)地作用于農(nóng)戶耕地所應(yīng)該獲得的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。當(dāng)農(nóng)戶對(duì)耕地資產(chǎn)擁有較為豐厚物質(zhì)回報(bào)的時(shí)候，其會(huì)出于長(zhǎng)遠(yuǎn)考量，盡最大程度地提高耕地的質(zhì)量水平，與之相反，如果農(nóng)戶無(wú)法獲得穩(wěn)定的耕地資產(chǎn)收益，其就更加看重眼前的短期收益，出現(xiàn)“重用地、輕養(yǎng)地”等粗放經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。現(xiàn)如今，在我國(guó)耕地產(chǎn)權(quán)機(jī)制之下，盡管獲得較為穩(wěn)定的農(nóng)戶耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)益，有力地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，不過(guò)政府對(duì)耕地征用而作出“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的行為，同樣還是不利于農(nóng)戶對(duì)承包耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定性的長(zhǎng)期認(rèn)同。

（二）兼業(yè)

這是作為當(dāng)前農(nóng)戶提升經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)鍵來(lái)源。面臨耕地經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)回報(bào)較低的問(wèn)題，部分農(nóng)戶只要有好的外出工作機(jī)會(huì)，農(nóng)戶通常都會(huì)選擇進(jìn)入非農(nóng)行業(yè)。農(nóng)戶的兼業(yè)水平在很大程度上體現(xiàn)在耕地保護(hù)活力上，兼業(yè)水平愈高，農(nóng)戶進(jìn)行耕地保護(hù)所投入的資金就越不高。

（三）農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)機(jī)制

現(xiàn)如今，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)價(jià)值愈大，此時(shí)就能夠?yàn)楫?dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶帶來(lái)更多的信息，同時(shí)更加有助于農(nóng)戶去跟上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，提升耕地耕種所創(chuàng)造的物質(zhì)收益，就越能夠提升他們的耕地保護(hù)力度。

（四）農(nóng)村社會(huì)保障水平

決定了農(nóng)戶對(duì)耕地社會(huì)保障的依賴程度，當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障水平低，農(nóng)戶對(duì)耕地社會(huì)保障的依賴程度就高，其理性原則是以生存安全第一，而不是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，即使是耕地利用經(jīng)濟(jì)效益很低，寧肯拋荒，也不愿放棄對(duì)土地的使用權(quán)。與人少地多的地區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)地休閑保護(hù)不同，我國(guó)人多地少，必須強(qiáng)調(diào)耕地在利用中得到保護(hù)，在耕地承擔(dān)農(nóng)村主要社會(huì)保障功能的情況下，農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)投入積極性大大降低。

（五）耕地耕種物質(zhì)收益

這是評(píng)估耕地經(jīng)濟(jì)效用的重要指標(biāo)之一。對(duì)于大多數(shù)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，耕地就是他們?nèi)疑嬷荆刹豢梢詰{借耕地耕種來(lái)提供必備的生活資源，這在很大程度上決定了農(nóng)戶對(duì)耕地資源的愛(ài)惜水平，從而就在很大程度上決定著耕地保護(hù)活動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，工農(nóng)產(chǎn)品售價(jià)出現(xiàn)的“剪刀差”，使得耕地運(yùn)行所獲取的物質(zhì)收益較少，這就極大地挫傷了農(nóng)戶的生產(chǎn)活力。與此同時(shí)，耕地非農(nóng)化所招致巨大土地增值的社會(huì)問(wèn)題，也在不斷沖擊著各位農(nóng)戶保護(hù)耕地的決心，許多的農(nóng)戶都養(yǎng)成了“維護(hù)耕地就是維持貧困”的不良思想，都期盼著自己的耕地能夠被政府征收，從而能夠得到豐厚的補(bǔ)償金。

農(nóng)戶的耕地保護(hù)行為除了受到上述五項(xiàng)重要因素的影響之外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策更是一項(xiàng)重要的影響因素，后文將對(duì)其予以詳盡地闡述。

三、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)戶耕地保護(hù)的主要內(nèi)容

我國(guó)耕地面積廣闊，其農(nóng)業(yè)人口繁多，同時(shí)擁有歷史深遠(yuǎn)的農(nóng)耕文明，所以一直有著農(nóng)業(yè)大國(guó)之稱，因此對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展一直都予以了足夠多的重視。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是重要的政策之一，利用推行耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，把存量的資金用在鼓勵(lì)耕地地力保護(hù)上，刺激農(nóng)民關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)觀念，積極地維護(hù)耕地地力，達(dá)到糧食產(chǎn)能逐步上升的目的。

《財(cái)政部農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》(財(cái)農(nóng)〔2016〕26號(hào))已經(jīng)明確指出，把農(nóng)業(yè)‘三項(xiàng)補(bǔ)貼’中直接地發(fā)放到農(nóng)民的補(bǔ)貼以及耕地地力保護(hù)掛鉤，明晰撂荒地、更改用途等耕地不歸屬于補(bǔ)貼的范疇，支持各位農(nóng)民秸稈還田，不在露天開(kāi)展焚燒活動(dòng)，積極地維護(hù)耕地地力，在實(shí)踐過(guò)程中強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生態(tài)資源維護(hù)的觀念意識(shí)，與此同時(shí)，政府單位還積極地引導(dǎo)各地創(chuàng)新方式手段，以綠色生態(tài)作為方向標(biāo)，提升農(nóng)作物秸稈系統(tǒng)運(yùn)用的能力，鼓勵(lì)農(nóng)民全面運(yùn)用秸稈還田、深松整地、降低化肥農(nóng)藥的使用劑量、運(yùn)用有機(jī)肥等方式，真正地強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生態(tài)資源保護(hù)的力度，實(shí)現(xiàn)提高耕地地力的目的。

四、實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策效果的對(duì)策建議

（一）強(qiáng)化耕地地力保護(hù)，確保國(guó)家糧食安全

多年來(lái)，糧食生產(chǎn)主要依靠化肥、農(nóng)藥、地膜等增產(chǎn)，耕地地力逐步下降，糧食質(zhì)量不優(yōu)。實(shí)施農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，相關(guān)的工作人員需要著重地以綠色生態(tài)作為引導(dǎo)，提升農(nóng)作物秸稈全面運(yùn)營(yíng)的水準(zhǔn)，支持和鼓勵(lì)各個(gè)農(nóng)民有效地運(yùn)用秸稈還田等手段，從而降低化肥農(nóng)藥的使用比重，逐步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生態(tài)資源維護(hù)的力度，在潛移默化中提高耕地地力，提升糧食質(zhì)量水平。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律條例以及監(jiān)管機(jī)制

補(bǔ)貼政策能不能順利地貫徹落實(shí)，就取決于有沒(méi)有構(gòu)建一系列完備的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律條例以及相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制，這也是有效避免基層組織私自挪用、占據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要手段。現(xiàn)如今，諸多農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涵括的領(lǐng)域行業(yè)眾多，分頭管控的方式就很容易使得管理效率不高，同時(shí)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金運(yùn)用的價(jià)值不高。因此，有關(guān)的負(fù)責(zé)人員一定要積極地引導(dǎo)，在實(shí)踐過(guò)程中逐步優(yōu)化相關(guān)法律條例以及監(jiān)管機(jī)制。首先，詳盡地制訂農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的有關(guān)法律條例，關(guān)乎農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制的重要主體、責(zé)任項(xiàng)目以及執(zhí)行單位、職員職責(zé)等都需要在法律條例中體現(xiàn)出來(lái)，尤其是要對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)效政策導(dǎo)向、市場(chǎng)回饋信息等予以明確，由此有效地保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)外能夠契合世貿(mào)組織的有關(guān)條例標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)內(nèi)能夠契合農(nóng)業(yè)良性發(fā)展以及農(nóng)民的切實(shí)需求，充分地發(fā)揮刺激各位農(nóng)戶種植活力的積極效用。其次，要不斷強(qiáng)化監(jiān)管工作，把農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金審計(jì)的環(huán)節(jié)通過(guò)法律的方式予以穩(wěn)固，綜合有關(guān)的考評(píng)機(jī)制，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的投入實(shí)行事前、事中以及事后的全過(guò)程監(jiān)察。利用規(guī)范化的法律機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼資金能夠獲得充分地運(yùn)用。同時(shí)還需要強(qiáng)化司法部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的執(zhí)法強(qiáng)度，面對(duì)那些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金私自挪作他用、貪污腐敗的問(wèn)題一定要嚴(yán)加懲治，從而讓補(bǔ)貼真正地發(fā)放到各位農(nóng)戶的手中，成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的重要法寶。

（三）重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建以及農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼

首先，要逐步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建工作，對(duì)各個(gè)農(nóng)村的水利水電、交通樞紐、水源等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要要素提供充足的補(bǔ)貼，由此更高效地為農(nóng)戶所運(yùn)用。例如，大型項(xiàng)目是由國(guó)家構(gòu)建，農(nóng)民出工獲得報(bào)酬。部分小型農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，能夠允許農(nóng)民通過(guò)股份制的方式予以構(gòu)建，而且國(guó)家能夠提供一定比重的補(bǔ)貼，而且提供給后期承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)的農(nóng)戶更多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，同時(shí)依照各個(gè)農(nóng)戶在養(yǎng)護(hù)過(guò)程中的助力程度提供不同層次的的補(bǔ)貼力度，由此刺激農(nóng)民的生產(chǎn)活力，延續(xù)設(shè)施運(yùn)行周期。其次，提升農(nóng)業(yè)科技補(bǔ)貼的比重。伴隨技術(shù)水平的不斷提升，各種生物肥料、低毒無(wú)毒農(nóng)藥趨于多元化，這在很大程度上優(yōu)化了耕種土壤環(huán)境，對(duì)于營(yíng)造綠色農(nóng)業(yè)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。政府相關(guān)單位需要盡快地出臺(tái)補(bǔ)貼條例，對(duì)所需綠色、無(wú)害的化肥農(nóng)藥提供更多的補(bǔ)貼比重。

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式以及標(biāo)準(zhǔn)

首先，要逐步更替按農(nóng)戶耕地面積進(jìn)行補(bǔ)貼的傳統(tǒng)形式，運(yùn)用更加貼合實(shí)際更加有效的補(bǔ)貼方式，例如，對(duì)所在區(qū)域的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)作物予以補(bǔ)貼，非優(yōu)勢(shì)作物就可以不提供太多的補(bǔ)貼，這樣就從另一個(gè)層面積極引導(dǎo)農(nóng)民改種其他的農(nóng)作物，這樣不但能夠提升所在地域優(yōu)勢(shì)作物的整體產(chǎn)值，同時(shí)也能夠推進(jìn)區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)化發(fā)展。把補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值進(jìn)行密切的掛鉤，防止出現(xiàn)種植作假的問(wèn)題。其次，在實(shí)踐工作中逐步提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)的工作人員需要依照不同的農(nóng)產(chǎn)品品種，貫徹落實(shí)不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。例如，針對(duì)糧食等關(guān)乎于戰(zhàn)略安全的農(nóng)產(chǎn)品就需要提供高水準(zhǔn)的補(bǔ)貼。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，只要貫徹落實(shí)好農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策優(yōu)化對(duì)策，如強(qiáng)化耕地地力保護(hù)；強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)以及創(chuàng)新支持路徑等，一定會(huì)提升農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的積極影響效用。