內蒙古光伏發電存在的問題和對策

張豐蘭 李志華 王培新

關鍵詞： 光伏發電 ?棄光電 ?電力供給側改革 ?自我消納 ?光伏稅費

風電和光伏是全球能源科技和產業發展的重要方向，也是內蒙古具有優勢的戰略性新興產業。內蒙古光伏發電從“十二五”初期起步，經過幾年快速發展，已初具規模。截至2018年底，內蒙古光伏裝機容量達到945萬千瓦（其中光伏電站912萬千萬），約占全國光伏裝機總量的5.42%，在全國排名第9位。當年新增容量202萬千瓦（其中光伏電站171萬千瓦）。在光伏總裝機總容量中，蒙西地區達到699.5455萬千瓦，占全區的74%。蒙東光伏發電裝機容量的占比由上年的不足20%，提高到26%。截至2019年3月底，蒙西光伏并網發電194家，裝機容量達到718.5萬千瓦時。達拉特光伏發電應用領跑基地一期500兆瓦項目，是全區最大的集中連片光伏基地，也是唯一的全國第三批光伏發電應用領跑基地，該項目于2018年12月10日實現一次性全容量并網發電。

一、光伏發電運行和發展中存在的主要問題

（一）入網難和棄光現象較為普遍

伴隨著光伏發電的快速發展，我國普遍出現了棄光現象，特別是2015—2016年較為嚴重。內蒙古西部地區2016年1-2月間的棄光比例達到17.3%。經過多方面的努力，近兩年內蒙古棄光電現象有了較大改變，到2018年底，棄光率降到4%左右，低于全國6%的水平。按照2019年1月28日國家能源局發布的數據，2018年全國光伏平均利用小時數僅1115小時，蒙西光伏發電利用時間達到1617小時，蒙東1523小時，均超過國家能源局規定的最低保障收購年利用1500小時的要求。如果按照內蒙古統計局2019年2月20日發布的數據，2018年全區6000千瓦及以上電廠太陽能發電設備平均利用小時為1384小時，比上年下降9.1%，未達到國家能源局規定的最低保障收購年利用1500小時的要求。課題組調查發現，內蒙古棄光現象仍然普遍存在，光伏發電效率不高，設備閑置現象較為嚴重。

1.已經并網的光伏發電項目不能滿負荷運行。在對蒙西10多個光伏電站調研過程中，工作人員無一例外地反映設備不能充分利用的問題。根據電力部門發布的《2018年新能源運行數據統計》，蒙西光伏發電利用和棄光情況見表1、表2。

從表1可見，2017年蒙西全網6000千瓦以上光伏發電平均利用1605小時，棄光69小時，比上年減少38小時，棄光電量38306萬度。棄光時數和電量最多的是巴彥淖爾市，其次是呼和浩特市和包頭市。

從表2看到，2018年，蒙西光伏裝機總容量達到699.5455萬千瓦，上網電量96.6712億千瓦時，全網平均利用1596小時，比去年同期少9小時。利用時數最多的是錫林郭勒盟，達到1763小時，最少的呼和浩特市為1551小時。有4個盟市利用時數少于上年，其中烏蘭察布市減少72小時，鄂爾多斯市減少40小時，巴彥淖爾市和阿拉善盟分別減少14小時、13小時。其余4個盟市都有所提高，分別為烏海市65小時、呼和浩特市56小時、錫林郭勒盟37小時、包頭市11小時。

蒙西地區光伏裝機容量增長最快的鄂爾多斯市， 2017年底累計裝機78.3萬千瓦，低于巴彥淖爾市、烏蘭察布市和呼和浩特市;2018年底達到139.09萬千瓦時，位于西部電網第一名，但利用時數比上年減少40小時。

2.存在按計劃指標建成但不能并網的光伏項目。2015—2017年蒙西地區建成入網光伏項目102家，總裝機容量327.4萬千瓦。目前蒙西仍有按計劃建成的裝機容量1萬千瓦的4個項目未并網發電。

3.裝機容量在6000千瓦以下的分布式光伏項目，棄光現象更為嚴重。截至2017年底，蒙西地區已入網的6000千瓦以下分布式光伏項目16家，總裝機容量1.1755萬千瓦，2017年完成發電量991萬千瓦時，利用888小時，僅為全網6000千瓦以上光伏發電平均利用時數的55.33%。此外，還有不少建成未運行的分布式項目。2018年底，內蒙古新增光伏裝機容量202萬千瓦，其中分布式光伏裝機增加了31萬千瓦，相當于以往累計裝機容量的15倍，總容量達到33萬千瓦。但利用時數仍然未達到全網6000千瓦以上光伏發電平均利用時數的60%。

（二）光伏發電設備總體利用率不高，發電量占比低于裝機容量占比

截至2018年底，內蒙古太陽能光伏裝機容量累計達到945萬千瓦，占全區電力裝機總容量的7.69%。根據內蒙古統計局發布的數據，2018年全區規模以上工業新能源發電量695.1億千瓦時，比上年增長14.8%，占全區發電量的14.4%。其中，風力發電570.3億千瓦時，比上年增長14.4%;太陽能發電84.9億千瓦時，比上年增長2.9%。2018年內蒙古全年發電量約為4828.3億千瓦時，累計增長14%左右。也就是說，規模以上太陽能發電量的增長速度，不足全區發電總量增速的1/4。

（三）土地使用和稅費問題

1.“一地雙證”問題的困擾。在電站建設征地中，有些地塊牧民既持有草原使用證，又持有林地使用證。長期以來草原和林地屬于不同的管理部門，各自都有收費標準，“一地雙證”增大了項目建設費用和協調的難度。

2.部分旗縣光伏電站用地納稅標準偏高，企業負擔重。光伏電站除了征地一次性繳納費用外，減免期過后每年都要繳納土地使用稅。按照國家標準，每平方米年納稅額有一定的區間，其中縣城、建制鎮、工礦區是0.6元至12元。調查發現各盟市在執行過程中有差異，稅額在6到十幾元不等。國家電力在烏拉特后旗青山鎮附近的光伏電站，按照每平方米年9—12元的稅額繳納，成為電站運營中一項最主要的支出。這種情況在其他一些旗縣也有。2018年1月，自治區財政廳、地稅局聯合發文，對城鎮光伏電站部分用地免征土地使用稅，這對企業是重大利好，但在文件中沒有涉及“一地雙證”和納稅標準執行問題。

二、存在問題的主要原因分析

入網難和棄光問題除了光伏自身的間隔性、不穩定、電壓低等因素外，主要在于：

（一）新能源發電裝機容量增速遠遠超過用電總需求增長速度

近十年蒙西電網新能源年均裝機增長20%以上。2013—2015年，光伏裝機年增長超過60%，2016—2017年，超過30%，2018年同比增長27.7 %，2019年底比上年同期增長12%。從電力需求看， 2014—2017年，我國電力社會總需求年增長率在3.5%—5%左右;2011—2014年，內蒙古電力需求年平均增長7.7%， 2015年僅增長0.5%。2016—2017年電力需求增大，但也未達到7.7% 年均增速。根據中電聯行業發展與環境資源部公布的《2019年1—3月份電力工業運行簡況》，2019年1—3月份，我國全社會用電量增速平均水平為5.5%，內蒙古增長11.8%，遠高于全國平均水平。但從3月份看，全國全社會用電量增速平均水平為7.5%，其中增速超過10%的省份有11個，內蒙古的用電量增速卻未達到10%。“十三五”以來，華北、華東等重點負荷地區用電需求增速有所降低，同時光伏裝機在東南沿海地區出現井噴式的發展，在一定程度上緩解了當地電力緊張局面。繼續擴大蒙西電力外送的難度越來越大。

（二）自我消納能力不足

2017年內蒙古可再生能源電力消納量554億千瓦時，消納比重達到19.2%，比上年增長2.8%，提前達到國家能源局規定的2020年消納比重達到15%目標，但仍有80.8%的新能源電力需要消納。

（三）電網規劃建設周期長，新能源發電快速增長，超過電網的承受力，網架約束增多

蒙西電網承載著風、光、火、水等400余家發電廠（站）電源的配送。新能源固有的間歇性、波動性無法滿足受端電網的穩定電力供應需求，還需要火電配合打捆送出，以保證電力穩定供應。受容量和技術的限制，電網配送電的壓力越來越大。

（四）公用火電和自備電廠占比太高，擠占了新能源消納空間

根據2019年3月發布的《內蒙古西部電網2018年信息披露簡報》，截至2018年12月底，蒙西電網全網統調機組容量達到691.56萬千瓦，其中火電機組容量占59.61%，光伏容量占總容量的9.95%，風電機組容量占26.22%。風電和光伏裝機達到35.13%，比上年同期提高1.04個百分點。2008年蒙西電網直調機組完成發電量2581.95億千瓦時，同比增長10.61%。其中公用火電廠完成發電量1597.42億千瓦時，占61.87%;光伏完成發電量98.48億千瓦時，占直調機組發電量的3.81%，風電完成390.97億千瓦時，占15.14%;自備電廠完成發電量542.98億千瓦時，占21.03%。火電（包括公用火電和自備電廠）占總發電量的82.9%，比上年提高了3個百分點。這表明，新能源裝機利用率遠不及火力發電，消納空間在相對縮小，入網比例遠低于自備電廠。

目前蒙西地區有18家自備電廠，總裝機容量超過900萬千瓦。2018年累計完成發電量542.98億千瓦時，同比增加10.08%。同期新能源累計完成發電量489.45億千瓦時，比自備電廠少發電53.53億千瓦時，在直調機組中的占比低于自備電廠2.08個百分比。蒙西自備電廠的發電量是風力發電的1.39倍、光伏發電的3.51倍。在社會用電需求量和電網容量有限的情況下，如果自備電廠上網發電得不到控制，新能源的消納空間很難擴大。

（五）新能源發電存在總量小，獲得入網計劃指標晚，成本高，穩定性、持續性差等劣勢，入網難度遠大于火電

內蒙古火電基數大，即使增長率低于新能源發電，實際新增發電量也相當可觀。如果火電持續增大，入網比重不能大幅下降，在電網容量和需求量難以大幅增長的情況下，光電、風電入網難和棄光棄風現象還會持續。

（六）光伏發電備案項目和未開工項目多，拖延時間長

2019年3月內蒙古發改委發布了《關于內蒙古自治區“十二五”以來光伏發電項目的公示》，梳理匯總了內蒙古光伏發電的情況，分類整理見表3。

從上表看出，目前內蒙古已開工的在建項目有162項，各類已備案但未開工的項目有297個，其中84項不再建設，203個項目仍然準備開工建設。

在各類申請項目中，規模最大的是呼和浩特市宏陽宏陽新能源發電有限公司申請的清水河項目，以及內蒙古樂泰新能源有限公司申請的林格爾縣新店子鎮新豐村的農光互補光伏發電項目，裝機容量均為30萬千瓦，這兩個項目至今未開工建設。規模最小的項目是0.005兆瓦的分布式項目。從申請主體看規模以上項目以公司為主，申請分布式項目的主要是個人、村委會、合作社、種養殖和小型加工企業等。從時間上看，上述項目備案多數集中在2013—2016年。光伏項目建設拖延甚至取消與光伏發電入網困難有直接的關系。隨著在建光伏項目的逐漸完工，電網的壓力會越來越大，入網困難的問題會更加凸顯出來。

三、光伏發電發展的對策建議

光伏發電項目不僅要建起來，更重要的是運行起來，多發電、用得上、送出去、見效益。為此，要千方百計擴大電力需求，打通入網通道、合理規劃項目、減輕企業負擔。

（一）抓住京津冀煤改電供暖和長三角地區經濟快速發展的機遇，擴大電力外送量

建議由自治區政府出面，協調蒙西電網和國家電網的關系，建立共用特高壓電力外送通道的合作機制。從長遠看，電網統一是大勢所趨，蒙西電網應及早做出安排。

（二）啟動電力供給側結構改革，加大整合的力度，扶優汰劣，為新能源發展騰挪空間

我國《電力發展“十三五”規劃（2016-2020年）》提出，到2020年，非化石能源發電裝機占比達到39%，發電量占比提高到31%，煤電裝機占比降至約55%。截至2018年底，內蒙古新能源電力裝機容量4051.2萬千瓦，占全區電力裝機總容量的33.0%。要在2020年達到或接近裝機容量占比39%、發電量占比31 %的全國平均水平，必須盡快啟動電力供給側結構改革，淘汰火電落后產能，為新能源發電發展騰挪入網空間。為此建議：1.實施自備電廠逐漸退出計劃。建議制定實施相關的政策措施，分批關閉自用電量較小、裝機容量不大、級別低的自備電廠，壓縮自備電廠的發電量。建議從2019年開始，蒙西地區用3年的時間，將自備電廠年發電量削減一半，控制在250億千瓦左右，所需電力由蒙西電網統一調整配送。2.淘汰一批設備陳舊、效率低下、改造難度大、污染嚴重的小火電廠和火電機組，提高大電廠高等級機組的利用率，確保電力供應。3.嚴格控制新增一般性火電項目，確需建設的新項目要提高技術、規模、環保等方面的標準和要求，杜絕重復建設。4.從總量上控制火電入網比重，只有壓縮火力發電量的占比，才能為新能源騰挪出入網空間。建議“十三五”后兩年，蒙西電網直調機組中公用火電廠和自備電廠的發電量占比每年降低4%-5%，到2020年底在發電總量中的占比控制在75%以下。

（三）總結推廣成功經驗和做法，千方百計增加電力自我消納量

1.建議啟動“煤改電供暖”改造工程，在城鄉所有集中供暖管網覆蓋不到的居民住宅、公用建筑、辦公區域，以及企業、學校和一些新建住宅區等推行煤改電供暖改造。2017年，烏拉特后旗青山鎮在一新建小區進行電力供暖試點，增加了用電量，供暖效果較好，也為新能源發電騰挪出入網空間。二連浩特在一所學校實行煤改電供暖，效果明顯。

2.對住宅區、城鎮郊區、公園、廠區等道路進行太陽能、風能照明改造。3.繼續鼓勵發展光伏種植大棚和飼舍等，增加分布式發電消納量。呼和浩特、包頭在這方面已先行一步，值得總結推廣。

（四）盡快解決“一地雙證”問題

建議自治區農林管理部門采取措施對蒙西地區“一地雙證” 地塊進行實地勘察，按照土地劃分標準，確定其屬性。

（五）建議自治區稅務部門出臺新能源電站土地使用稅的實施細則，在國家標準區間內，盡可能降低征稅額，減輕企業稅負，使光伏發電企業在國家補貼逐步減少乃至取消的情況下，也能獲得正常的盈利

（六）對未開工建設的光伏項目進行清理整頓，按照電力需求增長和電網空間大小，有計劃地安排，盡可能地避免建成即閑置造成的巨大浪費，杜絕重復建設、盲目建設

（七）進一步完善政策機制

內蒙古已經開展了輸配電價改革試點以及電力直接交易的試點，但電力市場機制仍然不夠完善，電源側和負荷側的電價機制不夠靈活，要處理好政府指導和市場作用的關系，促進新能源消納量的增長。

（作者單位：1.3.內蒙古財經大學;2.內蒙古師范大學鴻德學院;1.2.3.內蒙古產業發展研究基地）

責任編輯：張莉莉