中國人偏好信訪的經濟學解釋：基于信訪者視角的分析

任曉春 郭夢晨

（山西大學政治與公共管理學院 山西 太原 030006）

信訪制度是在新中國成立之后產生，作用是政府聯系百姓的重要紐帶。但隨著社會的發展，信訪成為了一種重要的權利救濟途徑。我國現有救濟方式為行政訴訟、行政復議、信訪等，但大多數公民會選擇信訪作為救濟途徑。什么因素影響了他們的選擇偏好？現有的研究將公民信訪偏好或歸因于對自身權益的維護（李連江、歐博文的“依法抗爭”，1997[1]；于建嶸的“以法抗爭”，2008[2]），或歸因于對額外利益的獲取（田先紅的“謀利型上訪”，2010[3]），或歸因于對道義公平的追求，而這種公平可能是社會普遍認可的公平（應星的“爭口氣”，2007[4]；董敬畏的“底線型上訪”，2011[5]），也可能是信訪者意念中的公平（陳柏峰的偏執型上訪，2015[6](P98)），或歸因于傳統法文化的影響（馮麗霞，2013[7]），或歸因于民眾對行政訴訟程序的陌生和排斥（張泰蘇，2009[8]）。當上訪者的問題得不到受理或妥善解決，進行越級上訪或進京上訪，經濟成本就會大幅增加，信訪行為收益小于成本（李俊，2005[9]；陳豐，2010[10]），但仍有大量公民選擇信訪作為維權途徑。以理性人為基礎和個人效用最大化為追求的經濟理論是否具有解釋力？信訪者信訪的動力是什么？本文將根據相關的經濟學理論對信訪行為進行分析，分析信訪偏好的深層原因。

一、信訪訴求的供求分析

“政府被視為一群為另一群個人生產公共物品的個人，即供給者，而那另一群個人即需求者，他們按照其自身的偏好對公共物品進行評價估值。”[11]當公民權利受到侵害而選擇信訪渠道解決其訴求時，政府作為供給者提供訴求解決的措施或方案，訪民作為需求者“消費”解決措施，從而使其訴求得到解決。因此，處理信訪訴求作為一種“準公共產品”，受到供給與需求的影響。

（一）信訪訴求處理的需求

當前處在經濟社會轉型的特殊時期，社會矛盾激增且公民維權意識增強，信訪的需求量大大增加。亨廷頓曾說，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”[12](P38)。經濟社會轉型，難免涉及到利益調整問題，新舊思想同時存在，價值取向多樣化，使整個社會的矛盾更為復雜和多樣。利益的糾葛，矛盾的激增，使公民尋求權利保護的意識增強。

同時，由于我國法治有待完善，信訪比行政復議和行政訴訟等途徑更受公民青睞。首先，行政復議和行政訴訟等途徑在法律中有明確的規定，程序性比較強，雖然體現出公平公正，但也拉長了權利救濟時間；信訪的程序性較弱，靈活性很強，受到的限制少，但受人為因素影響卻較大。行政訴訟和行政復議的處理范圍都局限在具體行政行為之內，很多問題都不能通過這兩種途徑得到解決；信訪的受理范圍非常廣泛，幾乎覆蓋了各個方面的社會問題。其次，行政訴訟成本較高，但每年的行政訴訟解決率很低，能夠解決的訴訟案件有限。行政復議成本相對來說不是很高，但它是比較專業的權利救濟途徑，需要公民寫書面材料來陳述有關事實，不僅需要具備相關法律知識，也需要遵循一定的格式，會將一大部分的公民擋在大門之外；而信訪的初始成本很低甚至幾乎沒有成本，且公民無需具備專業知識。再次，我國公民的法律意識還比較淡薄，法律的權威性不夠。通過法律途徑來尋求救助的人較少。最后，信訪是聯系黨和群眾的紐帶，具有獨特的政治功能。為了維護黨群關系，即使是謀利型上訪，政府也不會輕易推開上訪者。總之，與行政復議和行政訴訟相比，信訪門檻低，靈活性強，再加上政府柔和態度，導致選擇信訪的人數不斷增多。

（二）信訪訴求處理的供給

建國后，各種信訪機構陸續設立，逐漸深入到黨各級組織、各級人大、各級行政機關、各級司法機關、人民政協、人民團體、事業單位和國有企業等。國家每年要劃撥一定數額的行政經費，以維持和提升信訪機構的硬件設施和軟件設施。政府也在不斷提高信訪這項公共產品的水平，中央從2009 年開始設立信訪疑難專項資金支付正常的“降低信訪量的支出”和“救助支出”，即案件化解和困難救助，力求為信訪者提供更好的公共服務。雖然投入了不少的財政資金，但卻沒有達到相應的效果，究其原因在于信訪制度訴求解決的供給水平相對較低。首先，專門的信訪機構權力有限，只有“三項建議權”，而沒有查辦權。“它自成立以來，從未成為政府的職能部門，并不具有行政的職能和權力，也不是單獨序列的國家機構，因此，其處理信訪事項的權能十分有限，不可以也不可能去解決本應由負有一定職責的國家機關辦理的社會事務。”[13](P184)其次，基層信訪資源供給小，需求大。大多數鄉鎮未設立專門的信訪機構，一般租借其他機構場地，職工數量少且專業性弱，處理問題的能力有限；同時，基層上訪人數多，上訪事項繁瑣，超出了工作人員的業務能力和權力范圍。最后，信訪的處理機制導致地方政府“治訪”困難。我國信訪過程實行問責制，將壓力傳導到地方，地方想盡辦法息訪，維護社會穩定。但這也造成了地方政府權威和合法性下降。在短期內想要轉變信訪治理方式，提高治理效率和能力，贏得公民的尊重和信任也很困難。

（三）信訪訴求處理的供求分析

根據經濟學理論，理性的信訪人會依據信訪訴求解決價格的變化決定信訪量多少。當信訪訴求解決的價格較低時，信訪量會相對較多，因此，信訪量與價格負相關。當橫軸表示信訪量，縱軸表示價格，信訪需求曲線（用D 線表示）向右下傾斜。“信訪訴求處理”這一公共產品只能用信訪部門這一特定的生產資源來生產，完全缺乏供給彈性（供給彈性為0），當價格變動時，供給量保持不變，因此，供給曲線（用S 線表示）與橫軸垂直。如圖1 所示，需求曲線與供給曲線相交時達到均衡狀態，均衡點為M，此時信訪量為Q1，信訪價格為P1。終結程序功能不彰，重復訪和越級訪不斷，事件越來越復雜，訴求解決的重復工作不斷增加；新的信訪事項提出，信訪訴求處理的需求增加，需求曲線D 向右上方移動，移至曲線D’。信訪本質上是一個信息傳遞渠道，并不具備單獨辦案的權力和能力，只能將對應的案件傳遞到相應的部門，對于這些部門，它的影響力還比較弱。信訪分類處理案件的能力也沒有完全成熟，致使信訪案件的處理周期延長，有些還不了了之。所以，信訪機構的人員和處理問題的速度在短時間內不變，大量信訪者涌入這一渠道，導致信訪這一“準公共產品”的“競爭性”增強，產生“擁擠效應”，且信訪渠道內容易產生不正常上訪事件，這都拉長了案件處理時間。公共資源被長期占用，供給量相對下降，供給曲線移至S’,此時S’與D’相交于均衡點N，價格達到了P2，大于之前的P1，信訪的普遍價格上漲，能夠處理的信訪量由Q1 下降到了Q2。可見，“訴求久拖不決”、“案結事未了”、非正常上訪等必然帶來經濟成本的上升。

圖1 需求供給的變化對均衡的影響

信訪需求的增加和供給的減少，導致普遍價格上漲，此時，上訪者所獲得的福利，即“消費者剩余”減少。在圖2 中，價格為P1，需求量為Q1，消費者剩余等于三角形ABC 的面積，當價格由P1 上升到P2 時，消費者剩余為三角形ADE 的面積，比先前減少梯形DECB 的面積，說明信訪者在價格上升之后所獲得的福利下降了。因此，需要通過控制需求和增加供給來改變現狀。一方面，由于大量的信訪訴求與行政機關未依法行政有關系，各級行政部門要推進依法行政遏制信訪訴求的增量。另一方面，信訪部門通過群眾工作方法和利用“三項建議”來推進信訪事項的辦理，提高信訪供給效率。

圖2 價格變化引起的消費者剩余變化

二、信訪行為的成本與收益分析

在經濟學中，成本與收益是人們決策的有力依據。“麥卡錫和扎爾德認為，社會運動的發起者是通過理性地考慮成本-收益問題而決定是否或如何發起社會運動的。”[14]信訪人也會對信訪的成本與收益進行分析。信訪供求均衡的普遍價格即信訪人需支付的普遍成本。一般而言，信訪的初始成本很低，但前期的低投入換來的也是低收益；信訪的低門檻使信訪者數不斷增多，但是信訪這項公共產品的供給有限，所以信訪的實際解決比很低。因此，信訪者在不斷上訪的過程中，成本也在不斷增加。

（一）信訪行為成本分析

信訪者在信訪過程中承擔的成本有顯性成本和隱性成本，顯性成本包括購買相關法律的書籍、請人代寫、復印、郵寄信訪資料和其他通訊費用、車旅費、食宿費、條幅制作費用、各種手續費等。隱性成本包括上訪投入的時間和精力、在長期上訪中沒有進行生產所損失的社會財富收益以及長時間訴求得不到解決的挫敗感，自己、家人、朋友所承受的心靈創傷，背井離鄉產生的無法預見的風險成本，思念家人造成的心理煎熬等。陳柏峰認為上訪者在上訪過程中投入了大量的感情，“當事人往往將上訪事項及其處理與愛、恨、情、仇、名譽、榮譽、生活意義等緊密聯系在一起，從而使訴求本身對當事人的分量加重，問題的解決就更加困難”[6](P101)。信訪者的成本是分為兩種情況的，信訪的初期成本并不高，如果沒有進行屢次上訪的話，成本是可以有一定預期的；如果對結果并不滿意，持續進行上訪，成本就會像滾雪球一樣增加。《信訪條例》中規定，信訪者首先可以通過一些途徑向政府行政機構反映自己的問題，這些途徑包括書信、電話、傳真、電子郵件等等，之后行政機關需要對這些問題進行甄別，如果是自己職責范圍內的事情，則需要進行處理，處理之后如果信訪者存在異議，可以請求原辦理機關的上級機關進行復查，并給出復查意見和書面答復。如果每一個信訪案件都能按照這樣的流程進行辦理，那么信訪者的成本投入將是很低的。現實情況是，通過此途徑解決的信訪問題很少，很多信訪者都不得不繼續向上一級政府上訪，更有甚者會到北京上訪。如“遼寧鐵嶺的李國敏因法院糾紛自2001 年起來京上訪，在北京和鐵嶺間往返已達數十次。案件在鐵嶺中院到省高院再到北京的人大、國辦和最高法院轉來轉去，4年間仍沒解決”[15]。如果上訪人數增多，上訪者還需要“排隊”解決問題，“排隊的成本就是放棄了在等待的時間內可以做的其他事情而獲得的收益”[16]。成本不斷增加，給信訪者所帶來的負擔就會越來越重，這也不利于整個社會的和諧穩定。

（二）信訪行為收益分析

信訪者的收益分為顯性收益和隱形收益兩部分，顯性收益包括信訪者所得到的金錢收益和擴大的影響力，如案件解決之后所得到的補償，未解決所得到的政府給與的“停止上訪費”，通過相關媒體報道所增大的影響力等。隱性收益包括信訪者在信訪過程中所獲得的心理滿足感。心理賬戶理論認為不同的消費項目給人帶來的心理感受和滿足程度是不同的，在信訪活動中的開支花費有可能使信訪者追求公平的偏好得到滿足、對清官的期盼得到實現。信訪者的收益是呈倒V 字的，在信訪量增加的小部分時間呈上升狀態，并達到一個峰值，之后就一直處于下降狀態了。進入信訪渠道之后，信訪者由最底層的信訪機構開始維權，在維權無果之后，受“官大一級壓死人”、“罰不責眾”傳統的影響，一部分人會選擇越級上訪、進京上訪和集體上訪。上訪者很多，案件也很繁雜，有經驗的上訪者在多次上訪之后發現獲得政府的重視是解決問題的關鍵，所以他們會選擇合適的時間和地點向上級領導反映情況，引起政府的注意，此時維權過程有所進展，可能獲得了上述所說的金錢收益和影響力收益，信訪收益實現最大化。但是這些非正常上訪現象畢竟對于整個社會的和諧穩定造成不利影響，且隨著類似事件的增多，“壓力管制型”的行政管理體制就開始發揮作用，“中央在信訪問題上采取嚴格的責任追究制：規定硬性的量化指標，對所有來訪登記的問題性質不加區分，嚴格要求地方政府‘將矛盾化解在基層’”[17]。層層壓制之下，隨著時間的沖刷，具體的非正常上訪事件的發生率和影響力在逐步降低，相應機構對于它的重視程度也會減弱，上訪者的收益由最高點逐漸下降。

（三）信訪行為成本收益分析

一種行為的凈收益大于零，且在可供選擇的行為中凈收益最大，理性的人便會選擇這種行為。由于信訪者的特征不一和信訪案件的繁雜，信訪者的成本收益情況可能會有三種，即客觀實際上的收益大于成本、主觀心理上的收益大于成本以及收益小于成本。

客觀實際的收益大于成本，多出現于謀利型上訪中。威廉姆森把人一有機會就會不惜損人利己的“本性”，稱之為機會主義，謀利型上訪就是機會主義的產物。在這種類型的上訪中，參與其中的信訪者目的并不是維權，而是用上訪作為武器促使政府滿足他的利益要求，所以會對公共利益造成一定的損害。這些上訪者對于國家的相關政策和法律有一定的了解，并且會利用這些規范性文件的空白來謀取利益，對于他們來說，收益是大于成本的，這也是支撐他們不斷上訪的動力。

主觀心理的收益大于成本是信訪者對于自我的欺騙和對信訪前景的期待。過度自信理論認為人會夸大自己的判斷力，過高地估計事件發生的概率。信訪者也可能對信訪過度自信，認為他們所付出的成本會在未來的某一時刻獲得一定收益，所以，上訪時間越長，付出越多的上訪者，就越不愿意就此放棄。

收益小于成本是大多數信訪者的常態，信訪并不遵循“一分耕耘一分收獲”的原則，通過上訪解決的問題很少，大多的信訪案件都不了了之。而且，信訪者的收益是有貼現率的。隨著信訪時間增加，貨幣貶值，曾經的損失到追回的時候可能已經縮水。從整體情況來看，收益大于成本的僅限于謀利型信訪等一些特殊情況，大多數的信訪收益還是小于成本的，信訪存在著成本高、收益低的特點。

三、信訪行為的機會成本與沉沒成本分析

如果假設信訪者為理性人，在成本大于收益的情況下，他持續進行上訪可能是由于機會成本和沉沒成本的存在，機會成本和沉沒成本對信訪者的行為起到了“推波助瀾”的作用。上訪次數越多的上訪人對于收益的考慮就會越少，所付出的成本對于他們的影響會更大。

（一）機會成本對于信訪行為的影響

每個人所擁有的資源是有限的，如果將其投入A 事件，則不能再將其運用于B 事件。信訪者有限的資源一部分用于投入生產生活，另一部分用于信訪。為了維護自己的合法權益，信訪者選擇信訪，也就意味著要失去使用這部分資源所能獲得的生產所得，這一部分所得也就是信訪者的機會成本。信訪的機會成本是難以避免的，有時候還是巨大的，因為信訪者要想使問題真正得到解決，必須持續地進行上訪，所放棄的也越來越多。信訪者的機會成本分為兩個方面：

一是從自身出發所產生的機會成本。上訪者中的弱勢群體居多，如失去土地的農民、進城打工的民工、下崗職工、拆遷戶等，他們處于社會底層，自身能力和資源有限。這些人“一是沒有財產的人，二是沒有家庭的人。人如果什么都沒有，就什么都不會怕，無產才會無畏；而沒有家庭也就沒有責任，沒有后顧之憂，他也就豁得出去”[18]，也有足夠的時間去上訪。對于他們來說，機會成本更多的是時間和精力成本，這些或是對他們是否上訪的決策影響不大，或是被他們所忽略掉了，所以即使耗時很長，他們也選擇了繼續上訪。

二是上訪者與他人比較所產生的機會成本。上訪者對正義追求的心理，既受到自身性格的影響，也受到其生活環境的影響。上訪是具有“傳染性”的，鄰里、親朋如果選擇上訪維權，會對周圍人的維權偏好產生引導作用。如果某案件的對方當事人或同類型的當事人通過上訪獲利，就會使人們產生“相對剝奪感”，即內心認為，如果不進行上訪，那么，就會損失這部分利益，即產生機會成本。在這兩種機會成本的作用下，信訪偏好就會越來越強。在缺乏其他的機會和空間之前，他們是有足夠的時間的，所以“上訪戶”也就不罕見了。

（二）沉沒成本對于信訪行為的影響

沉沒成本對于信訪行為的影響分為兩個方面。一是沉沒成本的存在使人們更加關注失去。前景理論認為，大多數人不會為了收益而冒風險，但是為了損失可能會放手一搏；公共選擇理論也認為，人們對潛在損失的重視程度要高于對潛在收益的重視程度。信訪者對信訪過程中所損失的資源非常敏感，難以釋懷，所以信訪周期就越來越長。二是沉沒成本給信訪者帶來痛苦。損失規避效應認為，相同的東西，人們失去它所帶來的痛苦要大于得到它所帶來的快樂。信訪者所在意的沉沒成本，除了經濟成本之外，更多的可能是心理和感情成本。有研究表明，“在很多進京上訪的群眾心中，最初的上訪理由已經不重要了，在上訪過程中他所遭受的打擊迫害成了他不斷上訪的主要動因”[19]。上訪老戶所付出的成本可能已經遠遠超過了他們的預期，即使理性告訴他們，繼續上訪可能還是一無所獲，為了減輕這種失去帶來的痛苦，他們還是會繼續自己的上訪之路。

四、結論與反思

從前文分析來看，在上訪的過程中，信訪需求大于供給，導致信訪普遍價格上漲，信訪者“福利”減少。除了在主觀心理層面和特殊的謀利型信訪中信訪者收益大于成本之外，大多數情況下，信訪者的收益并不能彌補他所付出的成本。但是由于機會成本和沉沒成本的存在，給信訪者心里形成了一道坎，準備上訪的人認為不上訪也沒有其他的機會，正在上訪的人認為放棄上訪就意味著之前所付出的一切都是零甚至是負數。為了機會成本和沉沒成本以及獲得心理上的安慰，多數上訪者都會心有不甘，還會選擇繼續上訪，甚至一輩子都在上訪。這可能就是信訪需求大于供給、信訪成本大于收益，而信訪者仍舊選擇上訪的經濟動因。

因此，從經濟學的角度看，一是理性引導信訪需求，實現信訪分級分類處理，形成普遍的“信訪價格”。要盡快完善信訪相關的法律法規，加快《信訪法》的出臺，通過法律來明確信訪者的權利和義務，使信訪者對信訪的程序、時間、費用心中有數；同時要對信訪事項辦理主體的具體職權、辦理程序與范圍、責任追究等作出明確規定，并與行政訴訟和行政復議等途徑相互配合，使這些途徑都能發揮應有的作用。二是理性評估信訪的成本與收益，而不可主觀夸大信訪收益。通過政治溝通的方式來加深群眾對信訪的認識，開辦公益講堂“以案說理”，讓他們了解信訪成本大于收益的事實。對于已經開始上訪的群眾，政府相關機構及其工作人員應對其進行疏導，幫助他們從理性的角度來分析和看待上訪這件事情，讓他們明白及時止損比盲目堅持更加重要。三是增大機會成本，減少信訪人對沉沒成本的主觀放大。應讓維權者了解維權中沉沒成本存在的可能性和不可收回性，以及不正當維權對于公共利益的損害。如果超越條例的規定范圍，對于社會治安形成威脅，就應對相關上訪者進行責任追究，增加其機會成本，維持正常的上訪秩序。