論“二孩政策”背景下“喪偶式家庭”撫養模式及其法律規制

曹培忠 周艷波

（山東農業大學公共管理學院法學系 山東 泰安 271018）

一、引言

上世紀80 年代之后，經歷了迅速從高生育率到低生育率的轉變，我國人口的主要矛盾已經不再是增長過快，而是人口紅利消失、臨近超低生育率水平、人口老齡化，生性別比失調。2015 年10 月26 日至29 日，中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。全會提出，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。中國從1980 年開始，推行了35 年的城鎮人口獨生子女政策真正宣告終結。從此進入了“二孩時代”。由于子女教育，生育年齡和經濟等原因，出現了新的二孩撫養問題。這些問題成為困擾社會發展的重大問題，不僅對兒童產生影響，而且會影響到社會發展。基于此本文從基本概念入手，在“二孩政策”背景下，分析了二孩“喪偶式家庭”撫養模式的特質、危害，結合社會典型案件，在國際人權法條件下提出法律規制措施。

二、中國“二孩政策”的出臺背景

中國是人口大國，中國的人口政策經歷了不同的發展階段。其中以獨生子女政策為核心內容的我國計劃生育政策，自20 世紀80 年代開始嚴格推行，效果顯著。但是在邊遠地區和少數民族地區，依然存在著政策落實偏差。如原國家人口計生委的統計資料表明，2011 年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內地總人口的35.4%；“一孩半”政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口（部分少數民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口（主要是西藏、新疆少數民族游牧民）。①由于人口結構失調等原因，研究認為，人口性別比例和人口控制總量，形勢嚴峻，我國的人口政策亟待轉向，尤其是生育政策應該調整。參見表1。表1：我國近年人口性別比例。②

表1 我國近年性別比例

我國人口性別比例顯著偏高，在局部地區高到100：130，依據表1 統計數據在未來很長時間內男性單身問題突出。

出現上述問題的原因是多方面的，其中高科技和傳統習慣

對于人口性別的人為選擇是重要原因。在此背景下，在有關部門和專家的呼吁下，于2007 年，中國人民大學在原國家計生委支持下啟動了人口變遷調研課題，調查了解中國育齡女性的生育水平、生育意愿等等，做了很多方案和測算。最后經過科學決策，2015 年12 月21 日，十二屆全國人大常委會第十八次會議初次審議了《人口與計劃生育法修正案（草案）》。修正案自2016 年1 月1 日起施行，從此二孩政策正式開始。

三、二孩政策背景下特殊的撫養模式——“喪偶式家庭”撫養模式及其特點

如果說國家實行二孩政策是從政策和法律的層面保障了公民的生育權，那么撫養就是法律上的義務。撫養，簡單地說就是“保護并教養”，撫養關系是長輩和晚輩之間的，并且是長輩對無行為能力人（主要是未成年人）的保護并教養，強調的是教育和保護。撫養的目的是要讓子女健康成長。對此，法律明確規定，撫養是無條件的法律義務，子女一旦出生，父母無論經濟條件、勞動能力如何，也無論是否愿意，均必須依法承擔撫養義務。③在撫養孩子的過程中，受獨生子女政策的影響，社會上曾經出現了“小皇帝”等獨生子女現象，不僅違背了法律的規定，同時也傷害了撫養關系。

二孩以后，出現了新的撫養現象，那就是“喪偶式家庭”撫養模式。

（一）“喪偶式家庭”撫養模式

傳統意義上的喪偶式家庭，是由于家庭夫妻成員一方死亡、離異等，出現夫妻法律關系的主體缺失，產生的撫養模式。本文所謂“喪偶式家庭”撫養模式，并不是真正意義上的家庭成員死亡產生的撫養模式。該模式是在二孩政策產生以后特殊的現象，是指孩子出生以后，由于種種原因，如經濟、文化和社會人口結構，新出生的家庭成員，和父母在一起的時間十分短暫，其中父母一方或者雙方與子女在一起的時間少，如同家庭成員喪失。從國家統計局的有關數據可以發現上述模式的客觀性。參見表2，我國近年老人撫養比和小兒撫養比。圖表顯示，在最近幾年我國人口撫養比方面的變化特征，老人撫養比上升，小兒撫養比下降，在一定程度上驗證了二孩政策以后，“喪偶式家庭”撫養模式客觀存在的現象。④為進一步驗證上述模式，筆者在山東中東部地區做了微型調查。

表2 近年我國老人和小兒扶養比

1.“喪偶式家庭”撫養模式微型社會調查

本次微型調查，是筆者在法學本科教學過程中結合教育課題，通過山東部分觀測點和教學基地實施的微型社會調查。調查樣本200 人（家庭），采取問卷形式和訪談結合的形式，調查內容主要分兩大類，第一部分是一般意義上的問題，涉及到4 個方面；二是撫養模式等問題，涉及到6 個問題，回收180 份有效問卷，采取專業統計分析。參見表3。

2.“喪偶式家庭”撫養模式亞分類

基于上述調查數據，“喪偶式家庭”撫養模式又可以分為四個亞分類模式，分別為父母型、岳母型、配偶型（女方）和保姆型。由于我國已經是老年社會、父母退休等因素，父母或者岳母型撫養隔代現象普遍，導致在一定程度上擴大和加劇了“喪偶式家庭”撫養模式，使上述四種類型的模式具有各自特點。

（二）“喪偶式家庭”撫養模式的特點

“喪偶式家庭”撫養模式具有明顯的特質。主要表現為家庭成員的親屬感降低、子女成長過程中由于缺少關愛導致子女教育和成長出現問題，家庭成員矛盾突出，人倫關系復雜等特點。其中上述特點說明“喪偶式家庭”撫養模式，違背了法律意義上的撫養要求⑤，有著巨大的危害性。

表3 “二孩政策背景下的撫養模式”微型調查

四、“喪偶式家庭”撫養模式危害、原因分析和典型案件

（一）“喪偶式家庭”撫養模式的危害

如果說改革開放以后由于區域經濟差別原因在內陸地區出現人口遷移，滯留了未成年人口，出現了大量“留守兒童”，導致人倫悲劇⑥，新的人口政策以后的“喪偶式家庭”撫養模式同樣也產生巨大的危害。突出表現為：一是兒童親情權保障的缺陷。由于缺失監護，因父母雙方或者一方長期在外打工，而將孩子滯留在家或者單親等照看，這類群體脫離父母共同的撫養、教育和保護，他們的受教育權、受監護權、受撫養權、人格權、個人隱私權、健康成長權等基本人權的保障存在問題。[1]正如教育家卡爾·威特所說：“倘若家庭教育不好，就是由那些最優秀的教育家進行最認真的教育，也很難有好的結果。”[2](P26)我國《民法通則》第16 條第2 項規定只有未成年人的父母已經死亡或者沒用監護能力的，才可以在法律規定的人員中選定有監護能力的人擔任監護人。實際上部分二孩在成長的初期已經被遺棄，特別都是女孩的二孩。[2](P26)二是上述模式從法律層面上違法，導致撫養內容的分裂。上述模式只能得到隔代監護、單親監護、上代親戚朋友監護、同輩監護甚至自我監護。[3]從撫養的法律內涵上講，違反了撫養內容的復合性和無條件性。如法律規定，撫養要精心關懷、照料子女、為子女營造安全、健康、幸福的生活條件和氛圍，確保子女的生命權、健康權、生存權；[4]撫養要言傳身教，身體力行，以健康的思想、品行和正確的方法教育子女，使生活撫養與家庭教育有機統一起來。同時撫養責任是無條件的，子女一旦出生，父母無論經濟條件、勞動能力如何，也無論是否愿意，均必須依法承擔撫養義務。三是法律救濟手段的局限性，使侵權事實呈現客觀存在的狀態，“合法化”。“喪偶式家庭”撫養模式，實際上已經造成了二孩的人身侵權，但是目前的監護制度和法律規定難以救濟[5]，不符合國際條約規定的國家義務，也不能實施法律援助制度。法律援助制度是指國家為了保障人人都能夠平等地享有法律賦予的權利，對某些經濟困難和特殊案件的當事人給予法律幫助的一種法律救濟[5]。上述救濟制度難以適用本模式，原因之一就是法律不適格[6]。早在1985 年我國就參與制定了《聯合國少年司法最低限度標準規則》，1991 年9 月《未成年人保護法》和1996年6 月《預防未成年人犯罪法》中的相關規定都彰顯了給予未成年人司法救助的保障。顯然上述模式與我國的國際義務有悖。

（二）與“喪偶式家庭”撫養模式極度關聯的典型案件

表4 近年親情缺失導致的極端案件一覽

由于親情缺失導致子女成長過程中發生極端案件，危害社會，在現實生活中有許多典型案件。參見表4。

這些案件是部分典型案件，與“偶式家庭”撫養模式有著極度的關聯。教訓是深刻的，原因是多元的。

（三）“喪偶式家庭”撫養模式產生原因分析——從收入支出的角度

縱觀目前的我國的二孩生育現狀，首先，經濟原因是導致“喪偶式家庭”撫養模式的主要原因。依據微型社會調查的結論，問卷調查父母自己不能帶的原因中經濟原因占比56%，由此可見隨著我國社會轉型，傳統的生育觀念已經發生根本變化，其中養兒防老已經不是最大的生育預期，相反撫養成本壓力沉重，出現了“喪偶式家庭”撫養模式。最近幾年雖然國家加大了增收力度，但是相對撫養成本，不能完全保證生育支出。其次是生存成本，未來子女就業后要建立家庭，住宅成本明顯上升，導致生存壓力增加。參見表5⑦。表5 表明，我國收入水平和生活支出水平，以及居民房地產投資增速的差異性抑制了社會生育，特別是房地產價格高漲，導致生育期望降低，如依據國家統計局網站的國家統計數據資料，2015 年房地產平均價格是當年城鄉居民支出的3.4 倍和4.6 倍⑧，高價房催生了“喪偶式撫養”的模式。

表5 收入和教育投資倍增數變化曲線

五、“喪偶式家庭”撫養模式的法律規制

我國的“二孩政策”是經歷了人口結構變化和出現的新問題，如人口老齡化、性別比失調等以后，國家適時調整的人口政策。但是在落實該政策的過程中出現了新的問題。“喪偶式家庭”撫養模式不僅關系到人口教育質量，同時還涉及到社會發展等重大問題，無論是從法律的角度還是政策的角度，規范和約束該模式，對于全體社會和兒童個體都有重要意義。

（一）在全社會營造關愛教育氣氛，從社會公共政策的角度創造“二孩政策環境”

“喪偶式家庭”撫養模式是家庭個體在經濟人口資源不足條件下，出現的撫養模式，分析原因就是我國公共政策供給不足，家庭成員必須通過自身努力履行撫養義務，該問題的出現表明我國公共政策供給不足[7](P183)，必須結合我國的實際情況，在全社會營造關愛教育氣氛，給缺損家庭的兒童更多的愛護，以補償孩子失去的愛，使孩子心靈上的創傷得以愈合，使他們身心健康；同時借鑒國際社會的先進經驗，如德國、日本、瑞士及法國的民法中都規定了親權制度，認為國家是孩子親權的最高親權人，可以剝奪父母的監護權等先進經驗，實現權力體系的規范化和社會化，解決上述問題[8]。同時采取經濟公共政策，逐步調整義務教育負擔的比例，解決初級解決義務教務經費的不足⑨，均衡發展，統籌家庭撫養和義務教育。

（二）強化法律撫養關系，履行法律撫養義務

撫養義務是法定義務，有時間的長期性，內容的復雜性、責任的無條件性和義務的自覺性等特點，應當按照法律要求，規劃和約束撫養關系，履行法律義務，實施《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國婦女權益保障法》等有關法律規定；強化政府的法律義務，從國際人權的角度，履行好國際義務，依據我國加入的國際條約，如《兒童權利公約》、《公民權利和政治權利國際公約》等系列國際條約，監管撫養違法模式[9](P119-120)。

（三）綜合建立檢察監督和預防制度，強化行政執法，配合社區建設，實行聯動保護機制

監管上述模式，其中的措施之一就是建立綜合的檢察監督和預防制度，增設法律援助的事前預防機制。隨著司法體制的改革，設立檢察官民事法律監督機制[10]，發揮公權權能，借鑒國際公益訴訟的經驗⑩，擴大權能和轉變執法模式，實現法律現代化、服務民生的具體內涵。增設法律援助的事前預防機制，及時有效地實踐法律救濟，應當針對“喪偶式家庭”撫養模式等嚴重侵權行為，實現法律援助，對某些救濟困難或者特殊案件的當事人給予無償的法律幫助，配合公安機關、民政部門、共產主義青年團、婦女聯合會、未成年人保護組織、學校、城市居民委員會、農村村民委員會等眾多有義務保護未成年人的權益不受侵犯的部門同時，創設公安機關處罰，對發現和知悉的侵權案件轉交、移送、報告給公安機關，[11]由公安機關進行相應的行政處罰和采取適當的救助措施；結合城鎮化進程中的社區制度，實行農村社區聯動保護機制。

注釋：

①參見國家統計局官方網站資料。http：//d ata.stats.gov.cn，2016 年12 月12 日。

②性別比例，人口學名詞，人口學上對人類社會或國家中的男女性別比，通常是以每100 位女性所對應的男性數目為計算標準。例如，105：100 是105 位男性對應100 位女性。

③參見《婚姻法》第21 條等規定。

④參見國家統計局國家資料部分。http：//d ata.stats.gov.cn/，2016 年12 月13 日。

⑤撫養是法律義務，有著豐富的內涵，其中包括四個方面：一是精心關懷、照料子女、為子女營造安全、健康、幸福的生活條件和氛圍，確保子女的生命權、健康權、生存權；二是提供子女所必需的一切生活費用，為子女健康成長和發展提供經濟保障；三是提供子女教育、學習費用，保證子女充分享受接受義務教育的權利，為培養和提供子女的文化素質和生活技能創造條件；四是言傳身教，身體力行，以健康的思想、品行和正確的方法教育子女，使生活撫養與家庭教育有機統一起來。又見龍日球《權利總論》，中國法制出版社，2006 年6 月，241-245。

⑥由于家庭關愛缺失導致留守兒童夭折等案件，成為近年報刊關注熱點，如貴州4 名留守兒童死亡 疑似集體喝農藥自殺。http：//e d u.sina.com.cn，2016 年12 月24 日。

⑦數據來源和說明：本數據依據國家統計局官方年度數據，如城市居民收入，參照2007 年的收入作為基數，和相應年度比較得出倍數，如2007 年度城市居民人均收入1.3 萬元，2008 年人均收入1.5 萬元.年倍增數為1.18。數據來源國家統計局。http：//d ata.stats.gov.cn/.2016 年12 月13 日。

⑧依據國家統計局官方年度數據.如2015 年房地產平均價格是5120 元.城鄉居民消費支出1484 元.1086 元.倍數分別為3.4 倍和4.6 倍。http：//d ata.stats.gov.cn/.2016 年12 月13 日。

⑨依據有關研究結論.如國務院發展研究中心《縣鄉財政與農民負擔》課題組的調查結果顯示.中國農村義務教育的投入實際上主要還是由農民們自己負擔的。在全部投入中，鄉鎮一級的負擔竟高達78%左右.縣財政負擔約9%，省地負擔約11%，中央財政只負擔了2%。作者自注。

⑩英國《民事訴訟法》規定檢察長對于告發訴訟案件、確認婚生和非婚生子女合法身份的案件.有權參加訴訟。在參加這些案件的訴訟中，檢察長是必要的當事人，享有當事人的權利。參見楊立新.民事行政訴訟法監督與司法公正［J］.法學研究，2001（4）.