國地稅合并背景下基層稅務機構面臨的問題及應對措施

梁瑞 陳素川

摘要：本文分析和研究國地稅合并背景下基層稅務機構面臨的挑戰及應對措施，對于基層稅務機構理解和把握新時代國地稅機構合并的改革邏輯，并優化完善和再升級國地稅合并方案的具體實施措施，具有十分重要的意義。同時，本文針對現存問題，進一步提出破解國地稅合并中的困難的政策建議，為推動國地稅合并的完善優化和再升級建言獻策。

關鍵詞：國地稅合并 基層稅務機構 全面深化改革

2019年3月5日至15日，十三屆全國人大二次會議在北京召開，國家稅務總局局長王軍在兩會“部長通道”上表示，“國稅地稅征管體制改革困難比預想的要大，但成效比預想的要好。”國地稅合并一年以來，在機構合并、人員安置、政策落實等方面取得重大進展。然而，基于國地稅合并在財稅體制改革乃至全面深化改革中的特殊地位——如何在后續的平穩推進中，為全面深入改革 “鋪路”，為國家治理體系和治理能力現代化助力[1]，對國地稅合并的效果有著更高的期許。分析和研究國地稅合并背景下基層稅務機構面臨的問題及應對措施，對基層稅務機構來說，使其能更好地踐行國地稅合并方案的具體實施措施。同時，本文針對現存問題，進一步提出破解國地稅合并中的困難的政策建議，為推動國地稅合并的完善優化和再升級建言獻策。

一、國地稅合并的價值取向

不同時期的財政體制取決于不同時期政治與經濟發展的要求。1994年，我國進行了分稅制改革，分別建立國稅局和地稅局，提高了“兩個比重”，促進了當時我國經濟的快速發展。然而，隨著我國經濟發展進入新常態以來，國稅、地稅機構分設逐漸成為制約我國經濟發展的重要因素。十八屆三中全會后，新一輪財政體制改革的基本目標由適應市場經濟體制轉變為匹配國家治理體系[2]，對國地稅合并提出了更高的要求。

（一）國地稅合并是全面深化改革的重要突破口

國地稅合并是深化我國財稅體制改革的契機。我國的財稅體制改革是漸進式的、環環相扣的、緊密相連的。在國地稅正式合并之前，全面實施“營改增”，國地稅通力合作等一系列穩步推進的改革為國稅地稅的合并打下了堅實基礎，與此同時，也有助于財稅改革各環節之間的磨合、調整與銜接，使政策發揮更大成效。

國地稅合并是全面深化改革的重要突破口。國地稅合并不僅是經濟領域的改革，還涉及全面深化改革的眾多領域。首先，國地稅合并是大部制改革中機構改革的重要環節，在人員優化配置、機構設置等問題上具有巨大挑戰。其次，國地稅合并也是推進政府簡政放權、轉變政府職能的重要抓手。

國地稅合并在財稅體制改革和全面深化改革中起著重要的承上啟下的作用。改革本身不是根本目的，其根本目的是通過建立法制化、現代化、可持續發展的運行機制，來促進我國經濟又好又快發展。國地稅合并為稅收征管體制的完善提供了平臺，為健全和完善我國稅法體系提供了路徑依據，有助于推進我國財稅體系的現代化和法制化。

總的來說，中國正處于經濟發展的轉型期，經濟結構正在發生重大變化，全面深化改革無疑是一個宏大、系統和漸進式的工程，任何一個領域的改革都不能獨自進行。因而，國地稅合并只有在橫向和縱向層面上與全面深化改革的其他領域，進行多維度深入，相互配合，共同協調，才能真正發揮其應有的作用，從而為其他領域改革的深入推進助力。

（二）國地稅合并為釋放企業活力搭建平臺

此次國地稅合并是繼營改增以來，又一推進減稅降費政策落地的重大舉措。在李克強總理2019年《政府工作報告》中，實施更大規模的減稅，確保減稅降費落實到位成為2019年確保經濟平穩運行的重點。國地稅合并從源頭上解決了企業“兩頭納稅”問題，降低了企業的納稅成本，在推進減稅降費政策平穩落地的同時，幫助企業優化供給結構，更好助力中國經濟高質量發展。

2018年我國GDP增速維持在6.6%，大體上保持了穩定的發展態勢，但日益復雜多變的國際政治經濟環境，為我國經濟發展帶來了諸多的困難與挑戰。對此，我國已出臺一系列減稅降費等措施，切實為企業減負的同時，致力于為企業營造更為公平的市場環境。但是，要想政策真正地落實到位仍需要時間。國地稅合并正是當前推進政策快速落地的契機與平臺，一方面，有助于我國下一步推行更大規模、普惠性減稅降費舉措;另一方面，也有利于構建統一的執法標準和信息平臺，為稅務機構加強稅務管理，加強市場監管，提供技術支持。

與此同時，2019年是一帶一路倡議推進的第六年。一方面，國地稅合并響應了“一帶一路”倡議的要求，加強稅收征管能力建設，加強稅收法治建設，優化升級我國稅收體系，提升我國稅制的國際競爭力。另一方面，國地稅合并有助于稅務機構持續優化并落實稅收服務“一帶一路”舉措，加大對企業的政策輔導力度，提升我國企業的國際競爭力，更加積極主動地應對復雜多變的國際環境形勢。

（三）國地稅合并是調整政府與市場、中央與地方關系的重要切入點

縱觀我國整個財稅體制改革的歷程，許多改革措施始終都離不開“政府與市場 ”“中央政府與地方政府”這兩對最基本的關系[3]。

市場在資源配置中起決定性作用，而政府主要的職責則是通過“無形的手”彌補市場失靈，因而把握政府與市場關系的重心是理清政府與市場的邊界劃分。邊界不清，容易造成政府的“缺位”或“越位”，不利于發揮市場對資源的有效配置。中央和地方關系的一個核心內容就是中央與地方的財政分配關系，即財權和事權的劃分[4]。分稅制下中央與地方之間的財權與事權不匹配，滋生了許多問題，包括“土地財政”和“隱性債務”等。

從政府與市場關系角度來看，國地稅合并有利于減稅降費、簡化行政審批程序等措施的推進，進一步釋放企業活力，從源頭上緩和政府與市場的關系。同時，機構的合二為一有利于征管標準的統一，減少地方政府對企業行為的直接干預，真正做到 “不缺位”“不越位”。從中央與地方關系角度來看，一方面，國地稅合并增強了中央的宏觀調控能力，打通了中央到地方的信息通路，讓政策的落地更加高效、快速，反饋也更加及時。另一方面，國地稅合并后，中央進一步加強對不合規事項的監管，讓“隱性債務”無處可逃。

政府與市場、中央與地方之間關系的匹配程度直接影響到財稅體制的運行效果。因此，改革必須從全局把握，國地稅合并正是把握了這樣的時機，作為調整政府與市場、中央與地方關系的重要切入點，通過界定政府與市場的關系，理清政府間的財政關系，推動全面深化改革的順利進行，進一步推進國家治理體系和治理能力現代化總目標的實現。

二、當前基層稅務機構仍面臨的問題

（一）稅務人員思想上波動較大

在國地稅正式合并之前，根據2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，各地方國稅局，地稅局已展開不同程度的合作，但是，因為不同地方、不同部門、不同層級的稅務人員的對合作的認識不同且缺乏大局意識，各地合作效果不一，整體成效較差。在此情況下，國地稅合并加劇了稅務人員對自己未來發展的擔憂。

隨著合并的進行，這方面的擔憂并未減少。現階段，各項合并工作均已到位，但通過對魚臺縣基層稅務人員的調查和采訪發現，年輕干部和基層稅務人員普遍表示壓力較大。一方面，年輕干部和基層稅務人員是合并后業務處理的主力軍，工作難度以及業務量加大，工作壓力大。另一方面，國地稅合并后領導職務飽和，晉升通路受阻，年輕干部的積極性嚴重受挫;而基層稅務人員大多由勞務派遣組成，面臨著被清退的可能，不可避免地會出現思想波動。

年輕干部和基層稅務人員在此次合并中起著重要的作用，他們處在改革的一線，年輕干部是稅務機構的新鮮血液，而基層稅務人員本身就是辦稅服務質量的代表。這些思想波動的出現，極易挫傷工作激情，造成工作效率低下，因此，要引起各部門的足夠重視。

（二）稅務人員結構不合理

截至到2017年底，全國國稅系統共有在職人員47.3萬人，地稅系統共有40.6萬人，總數接近88萬人①。正式職工約有75.3萬人，其中，45歲以上正式職工占整個稅務干部隊伍的50%以上，50歲以上正式職工比例更是高達30%，30歲以下正式職員只占16%。目前，魚臺縣共有稅務干部210人，平均年齡45歲，大體結構與稅務系統趨同。

以上數據反映出我國稅務系統人員結構的嚴重失衡，主要體現在四個方面：第一，稅務人員基數大。2017年稅務人員總數接近88萬，占我國公務員隊伍的10.5%。第二，稅務人員結構呈現嚴重的“老齡化”，稅務系統中的人員超半數在45歲以上。第三，稅務系統內新鮮血液不足，30歲以下正式職工只占15.9 %，35歲以下正式職工占比也只有23.3%。又因為機構合并，僅在2019年國考中，稅務機構較去年縮招規模達65.8%，且短期內這一趨勢將延續，用以消化稅務機構內部人員。第四，知識結構不合理。稅務機構財會專業人員較多，但法律、計算機等專業人員較少，尤其是合并后，對大數據精通和對社保相關知識精通的人員較少，這一問題在基層稅務機構顯得尤為突出。

國地稅合并后，相同職能部門合并，勢必會有人員富余問題出現，再加上“老齡化”嚴重，人才結構出現空檔，短期內會出現人力資源相對過剩與人才資源相對匱乏的矛盾。如何分流和安置是合并的難點也是重點，如何優化人才結構也將是未來一段時期內亟需解決的主要問題。

（三）稅收信息系統有待整合優化

2018年7月20日，各省完成國稅、地稅信息系統的基本合并。但現階段簡單的合并遠遠不能滿足國地稅合并預期的要求，信息系統在以下方面有待整合優化。

第一，稅收數據口徑不一，真實性難以確定。分稅制體制下各省國稅、地稅的信息系統種類多且標準各不相同，兼容性差，難度大。因而初步的合并僅僅做到數據的簡單合并，與此同時，受不同地區經濟發展水平和管理水平的影響，兩個系統的基礎信息和行業信息存在差異，數據真實性難以確定。

第二，金稅三期系統存在技術缺陷，且編制與實務脫節。據基層稅務人員反映，金稅三期系統經常出現卡頓、崩潰的現象，影響辦稅效率。同時，軟件開發與實際操作分別獨立，導致軟件的開發并不能滿足日常業務處理的需要，也反映出既懂稅務又精通軟件開發的高精尖人才的缺乏。

第三，稅收數據的應用不足。一方面，稅收數據是稅務機構政策落實的成果，稅務機構缺乏運用數據分析反向檢驗自身工作成果的意識，沒法做到積極反饋，從而發現不了征管流程與政策落實中的問題，不能進一步改進工作。另一方面，在當前稅收大數據以及“互聯網+稅務”的背景下，在對納稅人的政策宣傳、稅收數據分析、稅務稽查以及風險防控等方面，各基層的數據應用水平較低。

（四）社保和非稅收入劃轉暫未實現精準對接

目前，我國有22個省、自治區、直轄市、計劃單列市的社保費由稅務機構負責征收，但各地實踐起來存在差異[5]。而對大部分地區的稅務機構來說，社保非稅收入征收是全新的課題，難度較大，現存在以下兩方面問題。

第一，政策宣傳不到位。社保費劃轉稅務部門征收，受社會關注度高，企業和個人普遍對政策不理解，或者理解不到位。民營以及中小企業抵觸情緒尤為嚴重，認為劃轉之后將進一步加重企業負擔，企業經營將愈發困難。個人則是喜憂參半，一方面，個人更加注重自己的社會保障方面的權益，另一方面，個人認為其承擔了更大的面臨失業的風險。

第二，劃轉工作基層可操作性差，對接存在障礙。目前，各省在稅務總局統一安排下分批分步驟進行金稅三期系統并庫。金稅三期系統是劃轉工作的基礎和關鍵，并庫沒有完成，基層的工作大部分沒法展開。除此之外，因社保費和非稅收入種類多、征收部門不同和征管方式不一，需要投入大量的人力物力。因而對稅務部門來講，在社保費方面，依舊缺乏相關專業人才。同時，又因各部門之間的協調機制不暢通，降低了工作效率，影響劃轉進度。

（五）從流程再造的角度看基層稅務機構面臨的其他問題

此次國地稅合并的實質是稅務系統的流程再造。政府職能的轉變、放管服政策的落實、金稅三期系統的優化等，都為稅務系統的流程再造打好了基礎。然而從流程再造的角度來看待國地稅合并，仍有以下兩方面問題較為突出。