無證經營支付業務機構整改思考

何玲樞

摘要：中央開展全國互聯網金融風險專項治理工作已有兩年時間，在此期間，電商平臺的發展如火如荼。2018年8月31日，十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過的《電子商務法》提到：電子商務平臺經營者可以按照平臺服務協議和交易規則，為經營者之間的電子商務提供倉儲、物流、支付結算、交收等服務。但央行在《非金融機構支付服務管理辦法》提到：任何非金融機構和個人未經中國人民銀行批準擅自從事或變相從事支付業務的，中國人民銀行及其分支機構責令其終止支付業務;涉嫌犯罪的，依法移送公安機關立案偵查;構成犯罪的，依法追究刑事責任。兩個文件在目前的執行中出現沖突，亟待解決。

關鍵詞：無證整治 支付結算 電商平臺

2016年初，中央多部委聯合下文提出對互聯網金融風險開展專項治理工作的要求，特別是提出對無證經營支付業務的機構開展全面清理排查。筆者作為基層單位的工作人員全程參與了該項工作，對無證經營支付業務機構的摸排及整治進行了深入調查，并提出了針對電商平臺類（本文統稱“電商平臺”）無證經營支付業務進行合規改造的建議，希望能推進電商平臺持續、合規地為社會大眾提供便捷、高效、安全的服務。

一、人民銀行整治無證經營支付業務的概況

（一）政策要求情況

2016年4月，《國務院辦公廳關于印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》（國辦發〔2016〕21號）要求，“開展支付業務的機構應依法取得相應業務資質，不得無證經營支付業務，開展商戶資金結算、個人POS機收付款、發行多用途預付卡、網絡支付等業務”。拉開了整治無證經營支付業務的序幕。

2016年4月，《非銀行支付機構風險專項整治工作實施方案》（銀發〔2016〕112號）要求開展無證經營支付業務整治。排查梳理無證機構名單及相關信息，并根據無證機構業務規模、社會危害程度、違法違規性質和情節輕重分類施策。采取集中曝光和處理的方式，整治了一批未取得《支付業務許可證》開展資金支付結算業務的典型非法無證機構，對無證支付市場亂象發揮震懾作用，嚴格維護市場秩序。

為進一步加強整治工作，2017年11月，人民銀行印發了《中國人民銀行辦公廳關于進一步加強無證經營支付業務整治工作的通知》（銀辦發〔2017〕217號），以持證機構為切入點，全面排查持證機構為無證機構提供支付清算服務的違規行為。

（二）無證經營支付業務情況

1.無證機構界定。“無證經營支付業務”，從現有監管規定看，即未獲得國家有關經營支付業務的許可證而開展支付業務的行為。目前，我國經營支付業務的機構有獲得《金融業務許可證》的銀行業金融機構、獲得《支付業務許可證》的支付機構、獲得《銀行卡清算業務許可證》的中國銀聯、其他獲得行政許可的機構或清算組織等。無證機構，則多指未獲得前述行政許可，卻在業務開展過程中涉及到支付業務的機構。

2.電商平臺“二清”簡介。從監管政策及現有行業實踐來看，電商平臺的無證經營支付業務是指電商平臺在接入持牌機構提供支付服務前提下，對其平臺上的入駐商戶或經營主體（以下統稱“平臺商戶”）的資金進行二次結算的活動，也即目前行業所說的“二清”行為。具體來說，電商平臺實質性經手平臺商戶的結算資金，實施對商戶結算資金入賬的控制，此為“資金二清”行為;同時，電商平臺在不經手具體資金結算環節的情況下，依托掌握原始交易數據信息，主導持證機構為平臺商戶提供資金結算的入賬規則，參與平臺商戶資金結算過程，也屬于廣義的“二清”行為。即不僅“資金二清”行為屬于“二清”，“信息二清”也屬于“二清”范疇。

二、無證經營支付業務的幾種形態

（一）經營多用途預付卡

無證機構發行實體卡，可以在多家商戶如商城、商超、商店、零售等消費。一般受眾為企事業單位。通過APP或網頁瀏覽器，客戶可以將卡上的金額通過互聯網對注冊賬戶進行充值、消費。

（二）經營網絡支付業務

一種是無證機構通過APP或網頁瀏覽器，在平臺上為客戶提供各種商品或服務，客戶可以通過互聯網將資金充值到注冊賬戶進行消費、提現。另一種是，在2016年初，有無證機構接入銀行，通過銀行與其他支付機構和其他銀行的資金渠道，開展資金匯劃業務。目前，由于人民銀行推行“斷直連”業務，這種情況已不復存在。

（三）經營銀行卡收單業務

無證機構作為銀行卡收單機構的外包商或特約商戶入網后，通過拓展其他商戶接入無證機構，為其他商戶進行資金結算服務，即資金經由無證機構“二清”后結算到無證機構下層商戶結算賬戶中。

三、電商平臺開展業務的合理需求

隨著互聯網經濟的發展，電商平臺以高增長、輕資產、易觸達、易撮合等優勢成為了互聯網創新創業的一種商業形態。電商平臺不僅包括傳統以貨品銷售為主的綜合類電商，還逐漸發展形成了包括商戶、服務、內容分發的各類網站、平臺、應用程序等諸多平臺型商業業態，涵蓋了B2B、B2C、C2C等商業模式。在這些模式中，電商在銷售產品或服務的同時，也存在著正常合理的需求。

一是對盈利和持續經營的需求。電商平臺作為市場主體，成本本身并不低，在業務開展過程中，除了獲得正常交易盈利外，還需對其成本進行多方彌補。其中，通過與平臺商戶的合作約定不同的交易結算方式則可以一定程度支持自身盈利、持續經營等。同時，電商平臺天然性有對平臺商戶信息進行保密與排他性的限制措施，這也是商業企業開展商務合作的基礎前提。由此，產生了平臺商戶交易與資金結算異步時差，即行業所謂的“資金沉淀”。

二是對產品或服務質量的把控與風險控制的需求。就目前監管政策及行業慣例，更多強調電商平臺沉淀平臺商戶資金后產生的電商平臺跑路、違約或其他形式的平臺商戶資金損失風險的防范，而忽略了電商平臺作為參與商品或服務提供過程而需承擔的法律責任問題，尤其是《電子商務法》出臺后，電商平臺的法律責任和義務都有較大增加。電商平臺在與平臺商戶合作過程中，也需要類似資金結算控制措施來防范平臺商戶的產品或服務質量風險、道德風險、信用風險等。由此，電商平臺的風險控制手段需要更加的豐富，除了法律手段以外，更多的也體現在以資金形式的擔保作用上。

四、無證經營支付業務的幾種整改方案

無證經營支付業務存在著較大風險，近幾年來，監管也多次頒布規范性文件，三令五申打擊“二清”行為，就是防范于未然。筆者認為，對待電商平臺無證經營支付業務應一分為二地看待。在解決“二清”問題的同時，也需正視電商平臺業務需求和支付服務需要，在不傷及市場主體各方正當合法權益的情況下，采取更加多元的合理措施來防范業務風險。目前，行業內通過多種實踐，形成了幾種不同程度解決無證“二清”的方案。

（一）服務商模式

一是具體內容。收單機構不變，電商平臺向收單機構申請成為外包服務商，電商平臺將平臺商戶信息上送到收單機構，由收單機構與平臺商戶簽訂收單協議，使電商平臺上的平臺商戶成為收單機構直連商戶，由收單機構直接給平臺商戶收單。電商平臺和收單機構之間通過外包服務商協議進行合作。

二是解決了電商平臺無證經營支付業務的困境，使平臺商戶資金安全性得到提升。

三是平臺商戶改造成收單機構，外包服務商需耗費大量時間和人力成本，電商平臺的利益訴求得不到合理保障，電商平臺改造積極性不大。

（二）自營業務模式

一是具體內容。收單機構不變，電商平臺對其與平臺商戶的合作模式進行改造，將平臺商戶售賣的產品或服務，通過采購或其他合法方式，改造成電商平臺自營業務模式。電商平臺作為普通商戶，由收單機構為其提供收單服務。電商平臺與平臺商品自行進行合法合作，并通過合規途徑完成合作涉及的資金結算。

二是解決了電商平臺無證經營支付業務的困境。劃分清楚商品或服務的售賣主體，提升了電商平臺對商品或服務的法律職責;減小了收單機構改造成本。

三是電商平臺需改造現有經營合作模式，改變了經營性質，增大了電商平臺的法律責任。

（三）內部賬戶模式

一是具體內容。銀行機構為電商平臺開立內部賬戶，為電商平臺提供收單和資金結算服務，收單資金不落地電商平臺自有資金賬戶，資金結算在銀行機構內部賬戶體系內完成。

二是電商平臺不觸碰平臺商戶的資金，銀行機構對資金進行監督，提升資金安全性。

三是銀行作為收單機構，內部賬戶使用不合規，超范圍使用內部戶;銀行機構在資金結算時需要部分來自電商平臺的分賬規則。

（四）賬務管理模式

一是具體內容。收單機構給電商平臺建立單獨的賬務系統，為電商平臺和平臺商戶分別結算資金，賬務系統加入電商平臺與平臺商戶的分賬規則，收單機構按照電商平臺產生的交易及分賬信息規則，分別結算電商平臺與平臺商戶各自應收資金。

二是電商平臺不觸碰平臺商戶的應收資金，收單機構對資金進行監督，提升資金安全性。

三是一家收單機構很難滿足電商平臺對多種支付方式的需求。收單機構為電商平臺建立賬務系統時間和人力成本較大，收單機構缺乏積極性;收單機構的結算信息部分需要來自電商平臺的分賬規則。

五、有效解決“二清”問題的政策建議

（一）出臺電商法相關細則，引導電商平臺良性發展

2018年8月，《電子商務法》出臺，對適用該法的電商范圍進行了清晰界定，排除了合約類電商，僅包含商品服務類電商。我國已成為全球發展最快、規模最大的電子商務消費市場，《電子商務法》對電商平臺施加義務，無疑將對我國電子商務的長遠發展產生重大影響。筆者注意到，《電子商務法》與其它法律法規及國家有關部門的監管履職之間的銜接等還有待進一步明確，建議國家及有關部門，加大司法解釋、行政執法和司法實踐等，強化研究制定相關實施細則，引導電商平臺良性健康發展。

（二）出臺相關支持電商平臺可持續發展的優惠政策

我國經濟社會的發展，離不開互聯網技術創新的推動，互聯網產業的蓬勃發展催生了一大批電商平臺，對我國經濟發展也起到了巨大促進作用，持續改善我國營商氛圍。在大眾創新萬眾創業的時代下，市場經營主體的合規管理模式探索更加需要國家和政府的包容及審慎監管。盡管在發展過程中會出現各類風險，但通過政策、技術等方面的不斷強化，將會逐步提高風險防范能力。建議國家和有關部門高度重視電商平臺的可持續發展，采取堵漏和引流相結合的方式，支持電商平臺持續、合法、合規經營和創新發展，提升整體行業發展水平，為眾多中小企業和廣大群眾提供更加便捷、安全、高效的服務。

（三）強化方案研究，推進電商平臺業務合規改造

建議國家及有關部門加大對現有無證經營支付業務合規改造方案的研究力度，支持當前銀行、支付機構等收單方與電商平臺之間的業務合規改造。建議在容許保障資金安全的前提下，探索更加有利于平衡化處理電商平臺及其合作方、客戶之間的經濟交易利益、法律責任、管理等各方面問題的解決方案;或建議監管部門能夠針對現有方案，給予更加積極和寬松的政策支持，加快無證經營支付整改。

（四）鼓勵金融創新，提升科技服務支付業務能力

在我國擴大對外開放的同時，國內金融行業也持續創新發展，鑒于解決無證經營支付業務這一現實問題的需要，建議國家及有關部門鼓勵更多的企業加入創新行列，加大創新投入，提升金融科技水平，創新業務模式，為支付業務的開展提供更多中立、客觀、有力的技術支持，推進解決支付業務發展過程中面臨的信息不對稱、成本高、各方利益矛盾沖突等問題，以促進金融行業整體健康蓬勃發展。

（五）重視金融科技技術在支付清算領域的新應用

基于現有各類解決方案存在的缺點，結合電商平臺機構經營發展需要，持續通過金融科技手段，如運用區塊鏈技術來解決無證經營支付業務問題，也許是一個不錯的發展方向。區塊鏈是一種分布式數據存儲、點對點傳輸、共識機制、加密算法等計算機技術的新型應用模式。是否可以用來構建監管部門所需要的、包含眾多手段的監管工具箱，以利于實施精準、及時和多維度的監管，解決線上平臺類電商的“二清”問題呢？盡管實現路徑還有諸多困難障礙需要探索，但基于區塊鏈技術在新市場、新應用上的廣泛延展性來看，還是值得關注和思考。

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（作者系中國人民銀行重慶營管部經濟師）