社會救助在蘇州新貧困人群的脫貧效用及對策

范馨云 成康康

摘 要：隨著蘇州經濟的發展，絕對貧困在蘇州已經不見蹤影，但是隨之而來的則是相對貧困以及新貧困群體，這對現行的社會救助制度是一個新的挑戰。文章在現有研究的基礎上，嘗試界定出蘇州市的新貧困群體，分析蘇州市新貧困群體產生的原因以及新貧困群體的存在給蘇州帶來的影響，確認對新貧困群體進行社會救濟的積極意義。最后，探究現行社會救助制度在保障新貧困群體權益方面存在的問題，針對意識觀念、政策設計、制度實施這三個層面上存在的問題提出建議和意見，以期完善現行社會救濟制度。

關鍵詞：社會救助;貧困問題;“新貧困”

一、研究背景和意義

貧困是一個世界性的頑疾，普遍存在于人類社會發展過程中的各個階段以及世界的各個地區。隨著社會經濟的飛速發展，城市化進程加快，社會環境變化日益激烈，貧困群體也在不斷的發展變化。遭受貧困沖擊者亦并非傳統意義上喪失或者部分喪失勞動能力的弱勢群體，許多有工作能力的群體也被迫陷入了貧困，這使得我國的貧困問題變得更加復雜。

貧困問題一直都是學術機構、公共組織、社會公眾關注的焦點。社會救助制度在保護貧困人口的生存權和發展權、緩解貧困方面起到了舉足輕重的作用。在新的經濟社會背景下，用發展的眼光來審視現行社會救助制度對于貧困人口脫貧的效用大小，對完善蘇州未來的貧困救助制度有一定參考價值。此外，通過對蘇州地區社會救助對貧困人口脫貧的效果的研究，找到其中存在的問題并分析，為社會救助提供建議，也為其他出現新貧困問題的地區提供了解決經驗。

二、蘇州市社會救助制度現狀

（一）蘇州市社會救助的背景具體情況如下：

（1）蘇州市社會救濟的經濟背景

社會救助是幫助貧困人口走出貧困的重要途徑，而一個地區經濟發展狀況是影響該地區社會救助水平最重要的因素，因此，研究蘇州的社會救助制度，就必須研究分析蘇州市的社會經濟背景。2014年-2018年蘇州市的地區生產總值，多年來一直是江蘇省第一，在全國城市GDP排名中也一直領先，排在前十以內。蘇州市的經濟發展水平在全省乃至全國都是領先的，這為社會救助事業的發展與完善打下了結實的物質基礎。

（2）現階段蘇州市社會救助體系

1996年，蘇州市建立了城市最低生活保障制度。蘇州市在這幾年又連續推出了三個具有蘇州特色的社會救助制度：①2004年，蘇州針對不幸患重病的低保邊緣群體，創新建立了低保邊緣重病困難對象救助制度。②2008年，蘇州市針對低收入家庭抗“急難”能力差的情況，遵循“托底線，可持續”的原則，建立起新型臨時救助制度。③2009年，針對“因災致貧”這一問題，張家港市首先試點在災害救助中引入商業保險，首創了“政府埋單、百姓受益”的自然災害民生綜合保險制度，其后全市推廣。

經過不斷的實踐與完善，蘇州市針對不同的困難群體建立了分類的社會救助，根據困難群眾不同的致貧原因和需求，制定針對性政策和措施，分門別類實施保障。隨著保障標準的逐年調整、保障范圍的不斷拓寬，保障水平及保障人數都在逐年提升。

三、蘇州市新貧困群體

（一）蘇州市新貧困群體日益增加的影響

（1）破壞城市發展的公平性。造成貧困的原因有時并非本人所為，更多的是由社會、體制因素導致的。一些勞動者由于勞動技能、體力、學歷等原因在初次分配中處于不利地位，并且在第二次分配時，難以通過財政轉移等再分配手段獲得補償，繼續拉大社會貧富差距，破壞社會的公平性。另外，還有部分群體通過欺瞞、詐騙等手段獲取社會救濟、公共福利，這也加劇了不公正的貧困化傾向，影響人們的價值判斷，造成社會秩序的混亂。

（2）破壞城市發展的穩定性

城市新貧困是社會發展進程中不和諧的現象，因為新貧困群體在經濟、文化、生活方式都與周圍環境形成鮮明的反差，貧困群體的心理落差大，強烈的被剝奪感，容易產生悲觀、失落、抱怨的情緒，進而產生反社會的言行[5]。這會對社會產生一系列的不良影響，不僅包括因貧富差距而引發的社會沖突混亂，還包括由貧困導致的一種亞文化，這種亞文化在貧困群體中不斷渲染傳播，對社會心理產生負面影響，對社會國家持負面看法，進而產生報復社會等心理和行為，破壞了社會的穩定與和諧。

（二）對新貧困群體實施社會救助的意義

（1）保證人權、生存權、發展權

現代人權中最基本也是最重要的權利就是生存權，生存權是一個人生存的基礎，也是其享有其他權利的基礎。實施社會救濟不應僅從解決公民溫飽，維護社會穩定的角度出發，這只是一種工具理性的外在價值，應拓展社會救助的內在價值，促使全體居民感受到安全、公正，獲得公平的發展機會，激發全體公民的熱情、能力，從事自己熱愛的工作，為社會做出自己的貢獻。

（2）促進市場經濟發展

在受到優勝劣汰規律的支配中的市場經濟，總會有部分勞動者被迫退出勞動力市場，這部分勞動者及其家庭成員因其工作的喪失，失去基本生活來源，倘若該勞動者的單位未為其繳納社會保險，這時社會救濟則可以保證這部分勞動者在短時間內不至于陷入貧困，保證勞動力生產和再生產的順利進行。另外，社會救助則可以抑制這部分新貧困群體收入減少的趨勢，增強其購買力，刺激有效需求，促進市場經濟發展。

四、現行社會救助制度存在的問題及建議

（一）現行社會救濟制度存在的問題

（1）觀念意識層面

①對新貧困認識不足。現行社會救助制度中只有醫療救助將低保邊緣人群考慮在其中，而且這些低保邊緣人群只有患重大疾病或殘疾才可以申請醫療救助。絕大部分新貧困群體徘徊在低保邊緣，不能享受到低保對象能夠享受的一系列優惠政策和各項補貼，得不到教育、住房許多方面的救助，從某種意義上說他們的實際生活比低保戶還要困難，這會損傷其勞動積極性，阻礙經濟發展。因此需要加強對新貧困群體的認識。

②公民意識淡薄。一方面，部分身處困境的新貧困群體因文化水平、時間精力的限制，不知道自己可以獲得哪些救濟政策;另一方面，部分別有用心者利用可以直接帶來經濟收益社會救助政策，想方設法的從中獲取利益。

（2）政策設計層面

①戶籍制度的局限性。蘇州社會救助政策以戶籍為基礎，實行屬地管理，要求居住地與戶籍地一致，因為外來人口流動性大難以管理并且審核收入難度大，并且財政資源有限，所以外來人口被社會救助制度拒之門外。然而，蘇州的流動人口眾多，他們一旦遭遇到失業、疾病、殘疾等天災人禍，難以獲得和戶籍人口同樣的社會救助。

②“按人平均”發放最低生活保障。最低生活保障金按戶人均收入水平是否低于最低生活保障線作為判斷標準，忽視了家庭之間的差異。這種“一刀切”的做法是不公平的，因為像老人、兒童、嚴重殘疾人、單親家庭和突遭天災人禍的家庭等新貧困群體有著自己的特殊需要，雖然他們收入有時高于最低生活保障線，但因部分家庭中部分個體的特殊需求而開支大龐大，而他們的收入難以負擔。

（3）制度實施層面

①家庭收入調查結果信度差。雖然社會救助人員對救助對象進行了實地調查，但依然難以對被調查家庭的實際收入做出準確判斷。一方面，很多申請者的單位愿意配合申請人出具虛假收入證明，另一方面，市場經濟條件下居民收入來源具有廣泛性，隱性就業者多，其收入不穩定且十分隱蔽，申請者本人不配合，因打短工或炒股等獲得的實際收入根本無從核實。

②救助管理專業人員缺乏

我國使用的調查方式和國際有所不同，國際上調查主要是依靠專門的調查機構和調查人員。而我國是民政工作人員和居委會協作調查。一方面，居委會是居民自治組織，和當地居民有著較為親密的關系，這樣會出現優待熟人、親人的現象;另一方面，居委會還承擔著許多其他的工作，如調節居民糾紛、維護社區治安、社區的文化等工作內容。并且街道的民政干部還要兼任其他職務，工作任務繁重，而在高校接受社會保障社會救助專業知識的大學生沒有制度化的途徑直接參與社會救助的工作。

（二）針對解決蘇州市社會救助制度存在問題的建議

（1）意識觀念層面

①轉變觀念，重視對新貧困群體的社會救濟。社會救助是幫助維護貧困人口生存最起碼的手段，我們需要重視對這部分群體經濟、教育、精神、法律上的救助經。濟救助需要采取開發式救助的方式，增強職業技能，提高其職業收入，這一點尤其重要，防止新貧困群體落入貧困，最有效的手段就是提高其收入水平;精神救助給與新貧困群體人文關懷，克服心理障礙，維護心理健康，防止貧困文化的傳播蔓延。

②加大宣傳，提高公民意識。一方面，通過媒體宣傳、開展社會救助講座等途徑宣傳最新的社會救助政策，讓人了解到最新的社會救助政策，對自己擁有的社會權利有所了解，提高社會救助的透明度，對社會救助政策的全面了解也利于公民理解社會救助工作，支持社會救助工作;另一方面，將騙保等違規操作對自身和社會所造成的危害和不良影響告知大眾，對別有用心者起到警示作用。從這兩方面入手，提高公民意識與社會責任感。

（2）政策設計層面

①擴大臨時救助制度幫扶范圍，打破戶籍局限。社會救助制度是一項以人為本的社會政策，其核心原則是公平性原則，蘇州具有大量的非戶籍人口，不能因其不具有本地戶籍就將其擋在門外，他們也曾為這個城市的發展做出自己的貢獻，讓其共享居住地的經濟發展成果，是社會救助制度應有之義。可以將非戶籍人員納入部分短期性臨時性救助的范圍之內，當其遭遇突發性災難和意外時，對其施以援手。一方面，臨時救助制度只是應急性的救助政策，不會像長期救助政策給財政帶來過大的壓力，也不會損害戶籍人口的利益;另一方面，也符合國家社會救助屬地化管理的政策原則，短暫的幫扶后，仍有生困難，可以幫助其回戶籍地尋求幫助。

②建立健全相關政策法規，走向制度化、規范化

在《社會救助法》出臺前，蘇州可以先出臺一些帶有地方特色的法律法規，規范社會救助工作。另外，社會救助政策可以在以收入作為衡量標準的基礎上加上其他指標，如家庭受災、殘疾、疾病等因素，從多維貧困的角度出發，綜合考慮，使得社會救助政策更加公平合理。

（3）制度實施層面

①加強多方監督，形成監督合力。家庭經濟收入來源的多樣化隱蔽化降低了依靠人工上門調查核實的準確性，并且耗費大量人力物力。民政部門可以與稅務、房產、保險、金融、車輛等多部門合作，實現信息共享，核實申請人的家庭經濟情況，提高核查的準確性，防止社會救助資源的浪費。另外，還可以發動社會監督和專業監督，利用社會組織、媒體、社會公眾以及專業的審計部門進行定期和不定期的監督，不僅需要對申請人進行監督，還需要對整個社會救助系統的各個環節進行監督，確保社會救助資金的規范化使用，使社救濟的資金用到實處。

②動員各方參與，整合社會資源與力量。社會救助不僅是政府單個的責任。隨著經濟社會的發展，《慈善法》的出臺，蘇州市的社會組織越來越多，慈善群體的力量越來越強大，政府通過鼓勵、支持、引導社會力量參與，減輕財政壓力，促進社會救助事業健康發展。另外，可以將對新貧困群體的救助的責任分擔一部分給社會組織，新貧困群體并不像傳統貧困群體那樣，需要長期救助，通過社會組織對新貧困群體適當救助，幫助其遠離貧困。社會組織參與社會救助不僅幫助了困難群體，為政府分憂解難，彌補政府財政資金的缺口，還促進了精神文明建設，提高社會凝聚力。

參考文獻

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[2] 王瑩.新形勢下城市貧困群體救助制度問題研究[D].吉林財經大學，2017.

[3] 沈衛華.精準扶貧背景下忻州市社會救助問題研究[D].山西財經大學，2017.

[4] 于金光.關于我國城市新貧困人口社會保障問題的思考分析[J].財經界（學術版），2015（01）：280.

[5] 新貧困人口：挑戰正在逼近[J].人口研究，2005（05）：27-39.

[6] 余敏.轉型社會城市新貧困與社會救助研究[D].蘇州大學，2007.

作者簡介：范馨云（1999.01- ），女，江蘇鎮江人，無錫職業技術學院財經學院會計專業17級專科在讀，研究方向：會計;成康康（1980.08- ），男，江蘇無錫人，無錫職業技術學院財經學院，副教授，碩士，研究方向：農業經濟。