從“鄰避”到“迎臂”：鄰避沖突的困境及治理途徑研究

張策 鄭長明

摘 要：鄰避沖突作為困擾當前社會治理的難題之一，使政府和公眾陷入合作困境。其前提是公眾的風險建構，直接原因是利益受損和溝通不暢。眾多學者的研究證明，化解該問題的重點是鄰避情結的疏導。通過集體行動、囚徒困境、心理情緒三個因素揭示鄰避情結處理的一般困境，結合國情探究當下政民選擇與鄰避情結的互構，為化解鄰避沖突提供可供選擇的治理途徑。

關鍵詞：鄰避沖突;社會治理;困境分析;路徑選擇

一、問題的提出

改革開放以來，我國經濟持續快速發展，社會管理面臨著復雜化和多樣化局面，利益的分化也極易引發社會問題。以環境污染問題為例，十八大以來接連提出“實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動”、“打造共建共治共享的社會治理格局”，將治理理念提高到新的層面。而興建處理廠是治理當下污染現狀的路徑之一，但是該路徑本身存在的“鄰避情結”也是亟需解決的問題。

二、鄰避沖突的困境分析

（一）集體行動困境。鄰避情結具有鄰避設施所產生的效益為全體社會共享，但負外部效果卻由附近居民承擔，這種成本與收益分布的不均衡性造成了大集團與小集團之間的博弈。在小集團中，利益的增減對個人的影響是顯著而直接的，在成本與收益的衡量中，收益是遠超過成本的，這就決定了理性個人更容易為集團利益采取行動。由于受益公眾沒有得到顯著激勵，同時因地理上的分散而導致組織成本很高，加之目前中國社會組織不完善，造成了公眾很難自發形成有效力量支持政府的公共政策。博弈的差距性直接導致了我國政府在處理鄰避沖突上的困境局面。

（二）囚徒困境。在鄰避設施興建的過程中，民眾普遍對政府缺乏信任。經驗研究只會回到某些地區的人的劣根性問題而忽視背后的真正動因，因為世界各國的鄰避設施的修建幾乎無一例外都呈現了這種信任危機。從博弈論的理性經濟人角度出發，認為政府和民眾都只關注自身利益。當雙方同時退讓時，鄰避設施可能能夠修建，取得一個對社會、政府、公眾三者而言較好的結果;同時強硬時，鄰避設施難以修建，但于雙方而言并無太大虧損，個體的理性選擇最終導致納什均衡僅落在非合作點上。

（三）心理情緒困境。根據維特斯的看法，鄰避情結是一項情緒性的反應。在鄰避情結中關心財產價值和環境質量的比例甚低，認為鄰避情結包含非理性內涵的結論。在非理性情緒主導又缺乏正確疏導溝通的情況下，居民的預期收益會低于實際收益，加之“受害”群體分布相對集中，此時若受煽動，極易引發惡性環境群體性事件。倘若心理情緒困境、居民預期收益差得不到妥善處理，該困境所帶來的另一個問題將會是地方政府陷入塔西佗陷阱，進而引致非鄰避設施的鄰避化。

三、當下中國政民選擇與三重困境的互構

（一）政府處置模式的選擇。根據社會主體參與社會治理的程度，可將社會管理模式分為四種類型：一元式管理、改良式管理、分散式協商以及整體性治理。而當下地方政府管理模式仍主要集中一元式管理和改良式管理兩種方式。

（1） 一元式管理模式與困境的互構。一元式管理模式下，通過自上而下發布行政命令，對社會公共事務實行單一向度管理，排斥其他權力核心的出現。當下地方政府仍實行一元管理模式，專斷單向管理下，培育的是消極接受的臣民，極大減少了受益民眾采取援助政府的概率;信息不對稱下，雙方的信任關系岌岌可危，“受害”民眾的預期收益和實際收益之差進一步拉大;缺乏監督下，在政績與民生的博弈中，政府本身能否兼顧社會效益和經濟效益值得考量。

（2）改良式管理（善政）與困境的互構。在中國傳統政治文化中，善政的意涵是嚴法、清廉、高效等要素。當政府從一元式管理提升到“善政”模式，做出最優選擇，鄰避設施是否就能真正“安家”？答案是否定的。在鄰避問題中，“預期收益”才是更為核心的存在。理性選擇是所有人類行為的基本準則，作為行動者，其行動必然是理性選擇的結果，即使其選擇是錯誤的。政府應該在雙向情緒互動中傾注更多心血，但這是單向管理的“善政”模式先天欠缺，該模式下鄰避情結的處理必然走向失敗。

（二）公民的選擇。在多種因素的作用下，我國公民社會發展仍然緩慢，社會事務的管理容易出現“一管就死，一放就亂”的兩難境地，在鄰避效應中，目前中國居民的選擇分化成以原子化個體為主的消極參與和以集體但非理性化、非法化為主的積極抗爭兩個極端。

（1）以原子化個體為主的消極參與。在這一階段中，居民對政府鄰避設施修建計劃意向表達上展示出分散原子化、消極被動的特征，這種特征是政府一元管理模式的后遺癥。消極接受的公民使地方政府陷入孤立無援的境地;由于欠缺組織化，居民在政民囚徒困境的博弈中很難獲得對等的博弈地位，難以形成有效反對。

（2）以正式集體但非理性化、非法化為主的積極抗爭。隨著環境污染加劇，居民政治參與意識的提升，其行為取向可能轉向為積極抗爭。這一階段下，居民受情緒主導，缺乏合法化的組織載體，集體無意識的集群易造成動員能力不恰當生產，可能促成惡性事件。

四、鄰避情結處理可行性路徑

鄰避情結的妥善解決，既要處理好鄰避問題的一般困境，又要針對當前我國國情給出特殊性治理方案，最終在理論和現實的互動中，走向迎臂效益的良性循環。

（一）社會組織的引入。社會組織在公共事務的治理中發揮著重要作用，在鄰避情結的化解上也同樣發揮著獨特作用，這主要體現在：第一，社會組織作為國家和公民的“中間地帶”，一方面起到了社會意見、社會力量整合的重要作用，另一方面它成為了國家和公民聯系溝通的橋梁;第二，社會組織作為獨立于政府和公民的第三方，更易獲得雙方認同;第三，社會組織類型的多元化決定了它可以避免“一刀切”的情況;第四，具備較強的專業性，對于預防和消減社會風險有著重要意義。

（二）政府處置模式轉變：從“善政”到“善治”，還政于民。政府是處理社會公共事務的核心，但是在鄰避事件的處理中不能僅依靠公共權力，治理能力現代化不是面面俱到，而是追求“圣人執要，四方來效”的理想狀態。

首先，在態度認知方面，政府首要目標是轉變態度認知，從消極禁止變為積極培育，為我國社會組織的成長“松綁”，同時借助社會組織增強公共政策的合法性，提升治理質量，最終提高政府形象。其次，要謹防“一放就亂”的困局，借力社會組織，將政民置于信息完全博弈中，以政府主導的整體性治理為出發點，使政治博弈平衡點與社會最優選址點不斷趨近，達到公共利益最大化的目的。

（三）公民選擇轉變：從消極參與、積極抗爭到積極參與。當前公民的選擇對于鄰避事件的處理少有助益，公民應從消極參與、積極抗爭轉向積極參與，尋求自身利益訴求與社會公共利益的更好結合。積極參與由以下幾個特征：第一，首先居民認知應由環保意識轉向為環保知識，增強理性認知;第二，充分利用社會組織，從原子化或集群非法化轉向合法組織化;第三，核心訴求從關注從環保回饋到回歸社區自身發展。

（四）鄰避情結處理的時機選擇問題。在多起鄰避事件中，沖擊強度與時間呈現出了某種共性，這為政府引導居民從鄰避情結到迎臂效應的積極轉換提供了有益思路。居民在缺乏合理引導的情況下，大多數鄰避運動會轉化成環境群體性事件，最終鄰避事件會隨著雙方動員能力生產與反動員能力生產不對等而表面消解，鄰避設施得不到修建，環境污染問題并未得到實質上的解決，持續的經濟成本、時間成本的付出讓理性人重新審視鄰避事件，謀求鄰避設施與社區居民的雙贏關系，如果政府部門能夠把握居民沖擊的規律性，合理引導，則能為鄰避事件的處理尋找到合理路徑。

五、結語

鄰避問題不僅是當下中國社會治理危機的體現，也是目前推進國家治理體系和治理能力現代化的良好契機。當下中國嚴重的環境問題無法回避，在強調依靠科技手段解決的同時，作為政府部門更要針對此種問題不斷反思，提升自身社會治理能力，為其他條件的發揮創造良好的環境，最終形成本土化的“善治”體系。

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基金項目：參與河南省教育科學“十三五”規劃2019年度重大招標課題，名稱：河南“雙一流”大學高層次人才隊伍建設研究，項目編號：〔2019〕-JKGHZDZB-05。

作者簡介：張策（1995.01- ），男，河南周口人，中共黨員，鄭州大學公共管理學院行政管理專業在讀研究生;鄭長明（1999.06- ），男，湖南藍山人，學生，共青團員，鄭州大學公共管理學院公共事業管理系。