香港政黨政治的發展與規范：一個研究綜述

殷俊　蔡幗儀

摘要：政黨政治已經成為香港政治生活的一個重要組成部分，但是相關學術研究在2011年后才比較全面深入。香港政黨政治研究的大部分文獻傾向于從兩個不同層面展開：一是從發展的視角分析香港的政黨、政黨體系和政黨政治的發展過程及其不成熟之處;二是從限制或規范的視角分析政黨政治及其對香港政治運行和發展可能帶來的不利影響。這兩個視角有不同的出發點，特別是對政黨政治在香港政治發展中應有多大空間及扮演何種角色存在較大爭議，但兩者有相通之處，都認識到香港政黨政治尚處在不夠成熟和不夠規范的階段。結合發展與規范視角的路徑，有利于更好地認識香港的政黨政治。香港政黨政治研究要從香港政黨發展、香港政黨體系發展、香港政黨政治發展這三個層次，以及制度政黨和政治社會這兩個維度深入展開。

關鍵詞：“一國兩制”;政黨政治;香港政治;香港政黨;政黨發展;政黨規范

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：20963378 （2019） 03001807

香港研究是涉及法學、政治學、社會學、歷史學等諸多學科的綜合領域，其中法學特別是基本法研究長期以來是最重要的分支，但近十年來政治學、社會學等視角的研究也日益增加。就政治學而言，研究主題涉及香港的政治制度、政府治理、政治發展、政治文化等，其中也包括香港的政黨政治。研究視角或路徑的這種轉移，一方面反映出香港研究的深入，另一方面反映出憲法和基本法確定的政制框架已經建立，政治層面的運行與發展的重要性相對增加。

政黨是香港政治中一個不可忽視的角色，但一度不是香港研究的重點。以“香港+政黨/政治團體”作為關鍵詞檢索，1997年至2003年間內地主要學術期刊發表的涉及香港政黨的文獻只有4篇，且主要是從其他角度切入。最早對香港政黨政治進行研究的是著名法學家許崇德，他在《略論香港特別行政區的政治制度》-文的最后一部分指出，香港的政黨現象不可避免，需要“利用適當方式和措施，規范政黨活動，協調政黨關系，把政黨納入不損害香港整體利益和長遠利益的框架中去”【1】。這確立了之后香港政黨研究的一個主要路徑。同一時期，香港和臺灣的研究者對香港政黨的研究較多，包括香港的馬岳、蔡子強【2】和臺灣的梁玉英[3-5]等。他們都以香港首屆和第二屆立法會選舉為對象，分析政黨在選舉中的策略以及選舉對政黨體系的影響。2004年后，研究香港政黨的文獻有所增加：相關中文期刊文獻2004至2010年間有23篇，2011年至2017年間增加到37篇，且研究的主題更加廣泛，涉及政黨體系、政黨行為、選舉制度等各個方面。此外，曹旭東【5】、周建華【7】等還出版了關于香港政黨研究的專著，相關的學位論文也有大幅增加。這一方面契合前述香港研究的路徑演變，另一方面是因為政黨在香港政治發展中所起的作用日益突出。無論是政制發展、政治文化還是近年來成為熱點的極端思潮，香港政黨都在其中起到重要作用。

研究香港特別是研究香港政治，無法繞開香港的政黨政治。本文旨在對以中國內地為主的學界有關香港政黨的研究進行綜述，試圖發現這些研究的主要視角及其主要觀點的相似和不同之處，在此基礎上提出對未來香港政黨研究的路徑建議。

一、香港是否存在政黨政治

香港政黨研究首先要回答一個問題：香港是否存在學術特別是現實政治意義上重要的政黨政治？如果政黨政治的相關概念并不適用于香港的政治體制，那么相關研究就需要另辟蹊徑。而如果政黨政治在香港沒有足夠的空間，或者所起的作用并不顯著，那么相關研究只具有較低的學術價值。政黨的定義多種多樣。例如，馬克思主義認為，政黨本質上是特定階級利益的集中代表者，是特定階級政治力量中的領導力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織【8】。也有學者認為，政黨是指特定群體中的一部分或這一群體中的活躍分子，是擁有特定政治目的的組織，具有政治性，是政治生活的主體【9】。政黨政治指“人類歷史發展進程中，由政黨掌權并在國家和社會生活中處于中心地位的政治”[10]。

經典的政黨理論絕大多數針對一個國家范圍內的政黨，少數則涉及地方的政黨活動或地區性政黨 如英國蘇格蘭、北愛爾蘭地區的政黨。但香港政治具有其獨一無二的特殊性：香港是中華人民共和國的一個地方區域，但又實行與中國主體部分不同的經濟社會制度，享有高度自治權。那么，應如何界定香港政黨？部分學者認為香港不存在政黨政治，如陳欣通過與英美等國家進行比較研究，從政權與政黨關系方面論述，雖然香港擁有高度自治權，但畢竟實質為我國的省級行政單位，行政長官權力由中央授予，政黨無法掌握政權，所以并不存在通常意義上的政黨政治【11】。但更多學者認為，作為“一國兩制”下的特別行政區，香港存在一定程度上的政黨政治。如周平認為，政制開放與選舉興起為政黨和政黨政治提供基本條件，經過20多年的發展，香港已經從無政黨轉變為有政黨政治[12]。黎沛文則認為，香港政黨屬于地區政黨的一種，因為其發展歷史較短且普遍不成熟，所以要對其采取一種“適度的定義”，將其歸類于具有港式特色的“半政黨政治”13]。

導致對香港政黨政治存在不同認知的另一個原因為：政黨是否必須以“執政”為目的。香港《行政長官選舉條例》第31條規定：在選舉中勝出的候選人必須在宣布當選的7日內表明他不是任何政黨成員……在擔任行政長官的任期內也不會成為任何政黨的成員。這就使得香港的政黨不可能成為掌握行政權的政黨，也就難以有一般意義上的政黨政治。但是朱世海認為，政黨政治是指“政黨通過自身或黨員掌握政治權力以實現黨的綱領和政策的政治類型”，從這個定義出發，即使制度限制政黨成員成為行政長官，香港仍存在“低度政黨政治”[14]。陳麗君則認為，未來行政長官與立法會全面普選后，香港“執政黨”的出現不可避免：有“前”成員當選行政長官并掌握立法會多數的政黨就是香港“執政黨”，即使單個政黨無法做到，多個政黨組成的政治聯盟也有條件做到[15]。

導致不同認知的又一個原因是香港缺乏關于政黨的明確規范，政黨、政治團體、社會團體之間缺乏明確界限。無論是在理論上還是在政治現實中， “政黨”與“政團”都可能被交替使用，甚至后者的使用范圍更廣一些。對這一問題，張定淮、甘長山的觀點具有一定代表性。香港的政黨組織已經超越政治團體的范疇，具備政黨的基本特征，只有把其作為政黨組織來看待考察，才能全面、準確地把握香港社會政治組織的存在形態，客觀評價其在香港社會政治生活中所具有的意義16]。在現實中，雖然存在上述混同，但多數情況下選民和政治人物都能對哪些政團是政黨有一定的共識。

學術研究可參照《行政長官選舉條例》對政黨的界定：“宣稱是政黨的政治性團體或組織;或其主要功能或宗旨是為參加選舉的候選人宣傳或作準備的團體或組織，而候選人所參加的選舉須是選出立法會的議員或任何區議會的一員的選舉。”更嚴格的定義可以將這一界定中的“或”改為“并”，即將政黨定義為“為參與立法會和區議會選舉進行宣傳和準備，并自稱為政黨的團體/組織”，并適當排除個別臨時性的一人“黨”如“劉小麗民主教室”。根據這一定義，2016年立法會選舉中大部分候選人和絕大部分當選人都有政黨背景，當選人來自12個政黨。

所以，香港存在一定程度的政黨政治是一種客觀事實，政黨政治應該成為香港研究的重要領域。2004年之后關于香港政黨研究的文獻大幅增加，正反映出這一現實。而深入分析這些研究文獻，又可將其分為兩大研究路徑：一是從政黨與政黨政治發展的視角出發，重點是香港政黨與政黨政治的發展程度、發展路徑及其存在的不足;二是從控制或規范政黨政治的視角出發，重點是香港政黨政治的不足，對香港政治的不利影響及如何進行控制或規范。下文對這兩個視角的研究分別進行梳理。

一、香港政黨與香港政黨政治的發展

如果承認政黨政治在香港的發展具有客觀必然性，那么就必然要分析和討論如下問題：一是政黨和政黨政治在香港是如何發展的;二是政黨和政黨政治目前的發展程度;三是影響政黨和政黨政治發展的主要制度或非制度性因素。大部分研究也正是從這三個角度進行的。

（一）香港政黨政治的發展過程

大部分研究認為，20世紀80年代至90年代是香港政黨從萌芽到發展的階段，其中“回歸”議題、區議會直選、立法局直選、《基本法》頒布等，都對政黨的紛紛問世和積極參政起到促進作用。而1997年以后，香港政黨結構更為穩定，政黨政治的作用也更為突出。就政黨及政黨體系的發展而言，周平認為，進入特區時代香港的政黨便步入穩定期，表現為政黨結構基本固定，政治取向較為明朗，行為方式基本定型，政治影響較為穩定等[17]。從政黨主體結構方面分析，香港的政黨基本適應階層利益表達的需要：工商資產階層（自由黨）、中產階層（民主黨、公民黨）和草根階層（社民連、民協以及民建聯）都組建了自己的政黨[iS]。朱世海認為，2010年政黨已經成為香港居民政治參與的重要平臺，特別是民建聯這樣的“全方位政黨”出現，是政治發展的重要成果19]。筆者此前的相關研究指出，香港的政黨體系在1998年之后體現出一定分化、弱化和極端化的趨勢，但政黨政治的作用仍然得到加強[20]。隨著政黨的發展，政黨政治也在香港政治中起到重要的作用。周平認為，香港政黨政治的功能包括：推動選舉、爭奪議席，整合利益、反映民意，監督和制衡政府，培養政治精英，進行政治動員，傳播政治文化等【17]。對于這一問題，曾平輝還指出，香港政黨具有關注民生、服務社會，參與國家政治生活和內地建設等作用【21]。

（二）政黨與政黨政治的不成熟

雖然香港主要政黨都有20年乃至30年以上的歷史，政黨政治也形成超過20年，但也有許多學者認為，香港的政黨和政黨政治仍然處于低級發展階段。陳麗君認為，香港政黨發展仍處于低級階段，表現在政策研究層次低、政黨缺乏共識、人才少、組織松散等方面22]。曾平輝則認為，香港政黨存在規模小、組織松散、缺乏理論建構等特點19]。孔德明還發現，香港許多政黨存在內部不穩定，特別是部分較大的政黨是由原來的幾個小黨或政治團體迫于壓力合并而成的，其內部存在著原來政黨或政團的組織和政見的分歧[23]。陳欣指出，這其中重要的一點便是人的因素：香港的精英大都集中于經濟領域，而政黨組織相對較少吸納專業人才，也就導致其政策理論研究能力不強，難以深入了解重要的政策，政黨缺乏根據實際情況情況調整政策的敏銳性[12]。

不少研究也指出，香港的政黨政治同樣存在發展水平低的問題。從政府的政黨性看，朱世海認為，香港政府的政黨性還不夠濃厚，政府只是與民建聯、自由黨等“支持性政黨”建立比較和睦的關系【11】。從政黨的認受性看，許多調查發現香港市民對所有政黨都缺乏足夠的認同和支持。就政黨政治的一個重要功能 利益表達和社會整合而言，香港的政黨政治也存在嚴重不足：部分政黨的階級基礎定位與其具體實踐活動不符，社會各階層利益的政黨表達存在失衡問題。除社民連、民協、工聯會、職工盟、民建聯等這些建基于草根階層的政黨外，民主黨、公民黨等政黨也兼顧草根階層，明確提出了維護草根階層利益的政策綱領，甚至本應代表工商資產階層參政的自由黨也為草根階層表達意見。這在某種程度上造成草根階層利益表達過度，而中產階層利益的政黨表達嚴重不足[24]。這也使得香港的中產階層出現政黨冷漠，不愿意加入政黨和積極參與政黨政治，從而進一步影響政黨的發展水平。

（三）影響政黨政治發展的因素

朱世海認為，香港的政黨演進與政制發展之間存在密切關系，一方面政制發展為政黨演進提供必要條件，另一方面政黨演進推進政制發展。就前一方面而言，政制發展為政黨產生提供契機和機制，促進政黨體制的形成，為政黨進入政府政治體系提供廣闊空間[20]。馬進保、朱孔武認為，影響香港政黨制度發展的因素包括外部因素（特區地位決定中央起導向作用）、內部因素（香港社會生態決定漸進式發展）和未來因素（多元文化與經濟社會變化帶來不確定性）等[25]。李健星認為，香港選民的特點是兩大陣營之間的中間選民少，而派內各黨間的中間選民多【26】，這對政黨政治構成一定影響。

在這些因素中，政制發展特別是選舉制度的發展是最重要的因素之一。許崇德【1】、周平[17]、朱世海[19]、馬進保和朱孔武[25]等都指出，20世紀80年代開始的區議會、立法局選舉和1997年后的立法會選舉，是政黨從產生到發展的重要原因。就回歸以后的選舉而言，梁玉英對前兩屆立法會選舉（1998年、2000年）的研究發現，與比例代表制所預期的相近，2000年香港逐步出現“溫和的多黨制”【4】。馬岳、蔡子強同一時期的研究則發現另一些不符合比例代表制預期的現象（如黨內競爭的增加）【2】。而陳偉揚的研究發現，2004年后香港的政黨體系進一步分化，形成一種“極端多黨制”，其中1998年的選舉制度改為比例代表制是最重要的原因[27]。筆者對之后政黨體制發展的研究，也進一步證實選舉制度對政黨分化的影響[20]。

在將來，政制改革特別是“雙普選”的落實過程是影響香港政黨政治發展的最重要因素。郭天武、李建星則分析區議會（第二）界別對政黨發展可能帶來的影響，認為這會提升對選舉經費的要求，影響小政團的生存，還會推動行政長官普選[28]。王英津認為，當“雙普選”逐步落實，政黨舞臺將會擴大，政黨角色將會凸顯，政黨功能將會完善[29]。尤樂、周霞輝則認為，普選可能使政黨更融合于民主政制，同時更關注民生議題[30]。

三、香港政黨政治的控制與規范

對于認為香港不存在（或不應存在）政黨政治的學者而言，本已或需要控制政黨的政治空間是不言而喻的。另外一種觀點認為，雖然香港存在政黨政治的空間，但是政黨政治可能或已經對香港政治發展帶來嚴重的消極影響，所以重要的是對香港的政黨政治進行規范或者適當控制其空間，以免政黨政治“過度”發展。

（一）政黨政治的消極影響

從“一國兩制”的本意來說，維護國家主權和維護香港繁榮穩定是兩個基本的出發點。就后一點而言，許崇德在1997年的論文中提出：“對香港來說似不宜于搞過多的黨派斗爭。”【1】此后，許多對香港政黨政治的批評也都是從不利于香港繁榮穩定這一點出發。例如，周平認為，政黨的形成和政黨政治的發展，對“行政主導”體制構成威脅，加劇了政治社會的分化，增加了保持政治穩定的難度[17]。概括起來，學界把不利影響主要分為三個方面：

首先，在政府政黨關系上，香港政黨更多地扮演反對角色。朱世海指出，香港政黨出于多種因素考慮，時常為了反對而反對，甚至所有政黨都可能成為反對黨或曾扮演反對黨[31]。張定淮也評論指出：“建制派政黨除了在重大政治議題上與政府保持一致，在經濟和民生等問題上，也不得不以各自代表的階層或界別利益為依歸。”[30]郭天武、李健星認為，政黨政治實際上導致“立法會的擴權”，改變了原有的權力平衡[33]。

其次，政黨政治影響立法機構的運行，妨礙立法和議事效率。例如，范前鋒認為，香港的政黨分化嚴重，政治歧見明顯，在經濟民生方面尚能達成一致，但在政治方面兩大陣營難以妥協[34]。李浩然則將香港的行政機關與立法機關的關系與美國三權分立下的總統與國會的關系作對比，認為兩者存在相似之處，其機制都能使兩個機關互相制衡，但會造成“決策滯后”;但美國的兩黨制擁有強大的對待跨階層利益整合能力，能形成較一致的共識，而香港立法會中，政黨更多關注自身對政策制定的影響[35]。2012年以來，立法會“拉布”現象加劇，許多撥款和法案受到阻礙，就是其表現。

再次，政黨政治加劇社會政治分化，導致香港政治關系復雜化。莊吟茜認為，當今香港的政治對立己不僅局限于政治團體之間的爭斗，而是蔓延到經濟、宗教、傳媒和教育等領域的各個方面，幾乎每一個香港市民都卷入其中，造成社會的嚴重撕裂，也阻礙解決辦法的提出和實施[36]。李健星認為，現在香港的政黨結構呈現為“建制派溫和民主派激進民主派”的三分格局，政黨對立嚴重，造成社會共識破裂，帶來一系列問題[37]。項飚指出，香港的政黨發展從一開始就帶有某種“外向性”，這和“一國兩制”存在矛盾[38]。政黨政治在香港的發展本身就受制于“一國兩制”的張力，不可能與西方國家的政黨政治有著完全相同的空間。

（二）控制與規范政黨政治

因為存在對政黨政治的疑慮，學界一直存在控制和規范政黨政治的建議。曹旭東指出，回歸后的憲制改革直接表達出限縮政黨政治空間的態度，制度設計者認為政黨政治效果與保持繁榮穩定的基本法理念相沖突。39]。這一限制集中體現在限制行政長官具有政黨背景的規定，也在選舉制度等方面體現出來。香港政黨政治的一個重要特點是缺乏相關法律制度。香港沒有《政黨法》，多數政黨只能根據《社團條例》注冊成為社團，也缺乏對政黨組織和行為的有效規范。由于目前的香港法律不足以應對現有局勢，以至于出現亂象，諸如政黨與外國勢力暖昧不清，政黨對抗中央出臺的政策等。這些行為不僅違反《基本法》精神，與當前中國政治格局相悖，還會對未來發展造成消極影響【40】。對此，林來梵、黎沛文認為：在“23條”暫時未立法的情況下，可以從“防衛型民主”理念出發，構建針對政黨的憲制性規范機制[41]。

（三）規范與發展的有機結合

大部分關于香港政黨的研究文獻主要是從“發展”和“規范/控制”的角度展開，其主要關注的問題包括：香港政黨政治發展的歷史和現狀，影響政黨和政黨政治發展的因素，政黨政治帶來的不利影響，對政黨政治的規范/控制等。這些研究都從不同層面分析香港的政黨和政黨政治，并揭示出一些重要的特征。“發展”和“規范”在本質上并不矛盾，只是香港政黨政治發展的不同層面。政黨政治的某些消極影響，也可以視為發展不充分、不平衡、不規范的結果。而對政黨政治進行規范的目的，也是為了促進政黨政治的良性發展【6】。例如，徐鋒認為，香港政黨競爭非理性、泛政治化的原因在于責任政治要求和政府“非黨化”之間的矛盾，需要通過創新制度來予以改進。【42】。馬進保、朱孔武也認為，香港目前政制運行不暢的原因在于立法權力的政黨背景不斷加強，而行政權力缺乏堅實的政黨基礎，由此導致兩種權力之間的實力嚴重不對稱。要確保香港政治穩定，就要正視政黨制度的存在，除了實現政黨制度法治化，還要營造良好的選舉文化和政黨文化氛圍[25]。

香港政制設計的一個核心理念是維護國家主權和香港的繁榮穩定，香港政黨政治發展也同樣服從于這一制度基礎，其目的并非一味控制政黨政治，而是促進政黨政治有序良性發展。既包括對政黨的法律規范，也包括其他制度設計，同時要通過政治、社會、文化的途徑去形成良好的政黨文化。筆者將這一路徑稱為“發展與規范有機結合”或“有規范的發展”路徑。正是從這一“發展”與“規范”有機結合的角度出發，許多研究提出相應的對策建議：

首先，要讓政黨在政治體制中有更好的空間，特別是與行政機構的互動。曾平輝認為，要用新視角看待政黨和政黨政治，給予政黨新的發展空間，與行政主導制有機結合、良性互動，建議形成“執政聯盟”和允許政黨參選行政長官等[21]。李健星也主張，要通過任命政黨成員進入行政會議、完善立法會黨團等方式強化“管治者聯盟”，達致一種“溫和的多黨制”[37]。

其次，要改革現行的選舉制度，消解其中促進極端多黨制的因素，以形成良性、溫和的政黨體系[28]。謝宇主張借鑒德國的“聯立制”，設置選舉門檻，化解現行選舉制度的負面影響，消解政黨碎片化和激進派壯大等問題[43]。

此外，因應工商派政黨發展不足的情形，一些研究關注工商界在政黨政治中的地位。例如，陳家喜、汪永成從香港工商界參政的角度出發，認為工商界要協調統籌碎片化的政黨力量，重構政黨綱領，培養后備人才[44]。郭天武、宋曉主張要適當保留功能組別，給工商派政黨發展壯大的時間，形成“建制泛民自由”的三元體系[45]。

四、結語

香港政黨研究雖在近10年有了很大發展，但是研究領域還不夠充分、全面。大部分研究集中于政黨或政黨政治的層次，以及制度政黨的維度，缺乏政黨體系層次以及政治社會維度的分析，特別是對政黨體系以及制度與政黨政治之間關系的實證研究有待提升。在未來一段時間，香港政黨研究需要關注的重點領域應包括三個層次和兩個維度。三個層次是： （1）香港政黨的發展，即各個政黨發展的歷史過程及其現實行為; （2）香港政黨體系的發展，即政黨之間的相互關系及其制度化;（3）香港政黨政治的發展，即政黨在政治運行和政治發展中的地位與功能。兩個維度是： （1）制度政黨的維度，即制度如何影響政黨行為、政黨體系，政黨行為又如何推動政治發展; （2）政治社會的維度，即作為政治一部分的政黨政治如何實現政治社會功能，又如何受政治社會情境影響。香港政黨研究只有充分理解政黨政治在三個不同層次的發展，并從制度政黨和政治社會兩個維度去分析，才能對香港的政黨政治有全面的理解。

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