營商環境監測評價指標體系研究

潘 勇 溫素清 高 堃 張嘉興 石宏濤邱 玲/文

一、研究背景及意義

（一）研究背景

營商環境是一個國家或地區經濟軟實力和競爭力的重要體現，以習近平同志為核心的黨中央高度重視營商環境建設工作，習近平、李克強等中央領導全方位、多角度對構建營商環境工作進行論述和批示。

1.習近平總書記關于營商環境的主要論述

2015年10月，習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議上首次提出營商環境建設：“形成對外開放新體制，完善法治化、國際化、便利化的營商環境”。由此可見，“法治化、國際化、便利化”是評判營商環境的重要標準。

2017年7月，習近平總書記在中央財經領導小組第十六次會議上強調，“要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。“公平透明、可預期”是改進營商環境建設的重中之重。

2.李克強總理關于營商環境的主要論述

2018年3月，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上四次提到營商環境。在回顧過去五年工作時提道：“營商環境持續改善，市場活力明顯增強，群眾辦事更加便利”。提出2018年政府工作建議時三次提到營商環境，強調：“大力簡政減稅減費，不斷優化營商環境，進一步激發市場主體活力、提升經濟發展質量”“優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力”“加強與國際通行經貿規則對接，建設國際一流營商環境”。

2018年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革電視電話會議上著重提出要優化營商環境。李克強總理突出強調改善營商環境要進一步做好簡政放權的“減法”、做強監管的“加法”和優化服務的“乘法”。可見，打造良好的營商環境，將是我國進一步激發全社會創造力和發展活力的重要著力點。

（二）研究意義

黨的十九大報告做出了我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段的科學論斷。優化營商環境是建設現代化經濟體系、促進高質量發展的重要基礎性工作。近年來，從中央到地方都在積極推動“放管服”改革，理順政府與市場的關系，政府做好規則制定、市場監管、公共服務等宏觀調控工作，讓市場在資源配置中發揮更大作用，創造一流的環境釋放經濟社會發展活力。因此，構建起能夠準確、有效評價我國現有發展階段實情，客觀反映營商環境好壞的評價指標體系，對于推動經濟高質量發展有著重大意義。

二、對營商環境的理解

漢語詞典、辭海都沒有收錄“營商環境”這個詞語。MBA智庫百科中對營商環境的定義是指企業從開辦、運營到注銷整個周期中各種外部環境的總和。體現的是市場主體投資經營、成長與聚集的生態系統，主要包括對市場、企業交易的營商環境與市場主體創業的營商環境。

通常把營商環境分為三類：一是要素環境。主要包括企業從事生產經營活動所需各種生產要素成本情況，主要包括水電氣、能源供給及價格、勞動力供給及價格、土地供給及價格、融資便利度及成本等，主要反映企業運營成本。二是軟環境。主要包括企業注冊、產權登記、稅負水平、行政執法、公平競爭等指標，反映開辦企業、產權登記的便利性，企業稅費負擔、政府行政執法公平公正以及企業之間競爭合理有序等。三是社會環境。主要是醫療、衛生、教育等配套服務情況，空氣、水等自然環境等，主要反映當地政府社會管理和社會服務情況。由此可見，良好的營商環境不僅包括企業運營有較低的成本，獲得土地、勞動力、資金等生產要素的成本，還包括公平透明的政策環境、行政服務能力，市場主體之間有序競爭氛圍以及宜居的生活環境。

三、國際國內營商環境評價指標體系研究現狀

（一）國際營商環境評價指標體系

2003年以來，世界銀行已連續16年發布《營商環境報告》，目的在于督促各國改善法律和監管環境，促進民營企業的發展。2018年世界銀行營商環境報告把營商環境界定為包括開辦企業、辦理施工許可、獲得電力、財產登記、獲得信貸、保護少數投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理和勞動力市場監管等11個方面的指標體系，并進一步細化，以此為依據衡量世界190個國家的營商環境，中國在全球排名第78位。

（二）國內營商環境評價指標體系

1.國家統計局營商環境評價指標體系

2018年國家統計局根據《國務院辦公廳關于印發進一步簡化流程 提高效率優化營商環境工作方案》（國辦函〔2016〕70號）文件和國務院推進職能轉變協調小組第十一次全體會議要求，構建營商環境評價指標體系，計劃通過統計調查、行政記錄等方式采集數據，測算全國及分地區營商環境便利度指數，客觀公正評價營商環境。國家統計局《營商環境評價指標體系框架》設置了12個一級指標，49個二級指標。

2.亞太創新經濟院營商環境評價指標體系

國內亞太創新經濟院的《市場化法治化國際化營商環境評價指標體系》設置了3個一級指標，12個考核目標，48個二級指標，國際化、市場化和法治化分別設置了16個二級指標。

四、營商環境評價指標體系

（一）現有指標的不足之處

1.世界銀行設計的營商環境指標體系，尤其是對第三產業經營主體考慮較少，對第三產業的適用性較差。而根據《2017年中國統計年鑒》中數據，按生產法計算的國內生產總值中，第三產業占比為51.6%，占比已經過半，第三產業已經成為經濟的主體。因此，世界銀行設計的營商環境指標體系，顯然已經不太適合中國當下的經濟社會發展階段，需要結合我國實際加以改進。

2.亞太創新經濟院設計的評價指標體系，更多考慮廣東省的營商環境情況。中國作為發展中大國，各地的經濟發展水平迄今為止仍然很不平衡，如果將主要考慮廣東省的情況而設計的營商環境指標體系用來對全國營商環境進行評價，也缺乏普適性。在商務環境的評價方面，該指標體系對營商環境的考慮也欠全面。

基于以上考慮，為落實國務院關于抓緊建立營商環境評價機制，逐步在全國推行的部署，在借鑒并完善世界銀行營商環境指標體系、全面反映改革開放成績和“放管服”改革成效、采用世界經濟論壇等國際評級機構相關指標的基礎上，本文進一步從企業經營周期和辦事流程、市場、要素、法治、企業評價等角度，構建了具有可比性和可操作性的營商環境指標體系。

（二）指標體系構建原則

為使營商環境指標內容更全面、更符合我國現階段企業特點，本文在營商環境指標體系的研究上突出主客觀指標相結合、關注中小企業、緊盯服務業等理念。圍繞以下幾個方面對營商環境指標重新進行梳理，旨在研究出更符合我國現狀的營商環境評價指標體系。

1.以深化“放管服”為主導

國務院多次強調深化推進“放管服”，指標體系以“放管服”為引領，將深化“放管服”與營商環境指標緊密結合，以營造良好營商環境促進“放管服”。

2.與推動經濟高質量發展結合

黨的十九大報告提出貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，并就加快推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革進行了部署，將營商環境便利度指標與高質量發展相結合，進一步推動經濟高質量發展。

3.注重第三產業所特有的指標

2015年以來，我國第三產業增加值占GDP比重均超過50%，產業結構已向“三、二、一”邁進，服務業在三產中的重要性越來越凸顯。

4.關注中小企業營商環境

中小企業是實施大眾創業、萬眾創新的重要載體，在增加就業、促進經濟增長、科技創新與社會和諧穩定等方面具有不可替代的作用，對國民經濟和社會發展具有重要的戰略意義。

5.主客觀指標相結合

現有國際和國內營商環境指標體系為了強調直接可對比性，在指標設計上所有指標均為客觀指標。本文在保留客觀指標基礎上，關注企業經營管理人員的主觀感受，通過調查訪問方式獲取主觀性指標，主客觀指標相結合更能體現出營商環境指標體系的科學性。

6.指標設計貫穿企業“全生命周期”

營商環境對企業的影響是全方位的，貫穿企業注冊開辦、正常運營、退出經營等全過程，指標體系進行整體設計時，需要對企業“全生命周期”的綜合考量，適合企業經營的各個階段。

7.注重“幸存者偏差”對研究的不良影響

設計指標時，按照開辦、經營、退出的邏輯對指標體系進行重新梳理，對處于不同階段的經營主體均有涉及。尤其是對已經退出經營企業特別設置的“企業退出”營商環境指標，可以從最大限度上減少“幸存者偏差”造成的影響，使得研究結論更加全面和客觀。

（三）指標體系的建立

以“放管服”主導構建包括企業開辦、企業運營和企業退出三類的指標體系。企業開辦包括企業開辦1項二級指標，企業開辦時間、企業開辦合理時間、企業開辦流程評價、企業開辦成本、企業開辦合理成本5項三級指標見表1。

表1 企業營商環境指標

企業運營包括施工許可、產品生產經營許可、互聯網+政務、商標注冊、市場環境、法治環境、繳納稅費、不動產登記、電水氣供應、獲得融資10項二級指標，施工許可時間、施工許可程序個數、施工許可成本等32項三級指標見表2。

表2 企業營商環境指標

企業退出包括企業退出1項二級指標，企業關停程序個數、企業合并程序個數、企業退出成本3項三級指標見表3。

表3 企業營商環境指標

五、指標體系應用建議

為了提升營商環境指標體系的科學性、實用性，調查樣本的選取、指標權重的設定都要凸顯客觀性、可操作性，本文認為應該重點做好以下幾點：

（一）企業的選取

1.按企業生命周期選取調查企業

為了保證時效性和真實性，新開辦企業應該選取最近兩年內注冊成立的企業；退出經營企業應該選取最近兩年內注銷的企業。為了體現有效性和代表性，經營企業應選取最近三年能正常開展業務的企業（有業務收入和支出企業），避免僵尸企業。

2.按企業行業產業分布選取調查企業

各地產業結構不同，在選取企業過程中應該充分考慮地域特征因地制宜合理安排行業分布，兼顧第一、第二和第三產業，可以參考各行業對GDP貢獻率分配調查樣本。

3.按企業規模特征選取調查企業

為了保證全面性和客觀性，在選取企業過程中應該兼顧大中小不同規模，具體可以參考當地“一般納稅人企業”和“小規模納稅人企業”分布情況。

（二）指標權重設定

1.更加重視企業的感受

營商環境的好壞企業最有發言權，因此在指標體系權重設定方面要給予企業更大的發言權，讓企業對各指標的重要性進行排序，最終科學設定指標權重。

2.權重設定要與時俱進

改革攻堅任務不同、發展階段不同，指標的權重導向也會有所不同，當前“簡政放權、激發市場主體活力”是改革的重中之重，建議“簡政放權”“放管結合”“優化服務”的權重分別設定為40%、30%和30%。未來根據時代發展的需要適時優化調整權重分配。

3.合理分配客觀指標和主觀指標權重

考慮和國際接軌、地域對比等因素，建議客觀指標和主觀指標的權重分別設定為60%和40%。

（三）指標賦值

1.主觀指標

將主觀指標細分為服務質量滿意度類、審批受理時效性類和管理執法規范類等三大類，調查是用三級量表進行細化，滿意度類細分為：滿意、基本滿意和不滿意；時效性類細分為及時、基本及時和不及時；規范類等細分為規范、基本規范和不規范，分別賦值為100分、60分和0分。

2.客觀指標

將客觀指標所需時間、審批流程數量等數據直接記錄，對于國家有標準的（比如，審批時間不能超過5個工作日），直接和標準對比，超過標準的得0分，低于或者等于標準的得100分；對于沒有國家標準的，匯總所有調查數據，進一步細分好（占 30%）、中（占 40%）、差（占 30%）三類，達到“好”標準的得100分，達到“中”標準的得60分，進入“差”標準的得0分。

六、結語

本文在構建營商環境指標體系時，著眼于當下，借鑒國際和國內營商環境指標體系的相關指標，大到國家和地區，小到具體的經營主體，在不同的經濟和社會發展階段，需求的重點不同，對營商環境的要求也不同。相應地，在構建營商環境指標體系時，必須考慮這方面的影響，本文構建的營商環境指標體系，力求能夠適應當下我國的經濟發展水平和發展階段，能夠對我國當下各類經濟活動起到較好的指導作用。從較長時期看，經濟社會發展是個動態的過程，營商環境指標體系的設置自然也不能一勞永逸，需要與時俱進，結合經濟社會發展階段進行動態調整，從而達到持續改善營商環境的目的。