中央銀行預算獨立性的模式構想

楊金日

從國際經驗看，實行獨立的財務預算管理體制是中央銀行保持獨立性的標志之一。中國人民銀行自2006年實行部門預算模式，但與獨立財務預算管理體制差距甚遠。有必要借鑒國外央行先進的獨立預算管理體制，實施適合中國人民銀行的獨立預算管理體制。?

國外中央銀行獨立預算管理的模式?

美國聯邦儲備體系的財務預算制度

機構基本情況。美國聯邦儲備體系（以下簡稱“美聯儲”）負責履行美國的中央銀行職責，由位于華盛頓特區的聯儲理事會、12家儲備銀行和聯邦公開市場委員會組成。美聯儲于1913年創建，隸屬于美國國會，對國會負責。1951年，美聯儲與財政部簽訂了《美聯儲—財政部協議》，標志著美聯儲徹底脫離了財政部的控制，開始實行獨立的貨幣政策和財務管理。

預算編制情況。美聯儲向國會負責， 實行由雙年度預算和4年總體財務規劃兩部分組成的財務預算管理方式。其財務預算分為三個獨立的部分：美聯儲理事會預算、聯邦儲備銀行預算和貨幣預算。

預算執行情況。根據規定，美聯儲在預算執行中允許根據業務需要自主決定各項收支。同時，美聯儲十分注重成本控制，2004～2013年其總費用支出年均增長4.9%（經通脹調整后年均增長2.4%）， 這主要得益于預算監控技術的運用。

預算監督情況。美聯儲接受國會監督，采用多級財務審計和檢查體系。一是每家聯邦儲備銀行設有一名專職財務審計人員，在總審計師的領導下，直接向理事會報告;二是“聯邦儲備銀行業務及支付系統部”代表美聯儲理事會定期對每家聯邦儲備銀行的財務狀況進行審計;三是聯邦儲備銀行的年度財務報告由獨立的外部審計師進行審計;四是美聯儲內部設有相對獨立的“總監察辦公室”，其中設有專職獨立審計人員，每年負責對美聯儲財務報告的公正性和合規性進行審查和確認;五是根據1978年《聯邦儲備銀行審計法》，“會計總署”可對美聯儲的大部分業務進行專項審計。

德意志聯邦銀行的財務預算制度

機構基本情況。德意志聯邦銀行是德國的中央銀行，成立于1948年。根據《德意志聯邦銀行法》，其不受總理領導、政府監督以及議會的控制，而是依法享有完全的自主權。德意志聯邦銀行與聯邦政府不存在行政上的隸屬關系，其最高決策機構是中央銀行理事會，執行機構是執行理事會。聯邦政府在任何時候都無權向聯邦銀行發布命令。

預算編制情況。德意志聯邦銀行的年度預算由中央銀行政策委員會審批和控制，德國財政部不核批其財務預算，也不對其進行財務檢查。每年年初，德意志聯邦銀行的分支機構分別編制年度財務預算，逐級匯總上報總部。預算主要用于內部財務管理，并非強制執行。

預算執行情況。各級機構的費用開支自主管理，據實列支。費用開支只要遵循有關會計準則和法律規定，符合中央銀行政策委員會制定的基本原則，能夠做出合理解釋，即便超出預算，都可以得到認可。

預算監督情況。德意志聯邦銀行不需經政府監督，只是由一名到兩名管理委員會任命的獨立審計師來審計其年度會計報告。

日本銀行的財務預算制度

機構基本情況。日本銀行為日本的中央銀行，資本的55%由政府出資，剩余資本由民間出資者提供，但民間出資者對日本銀行的決策基本沒有影響。其最高決策機構是日本銀行政策委員會，在委員會的七名委員中，有大藏省（財政部）和經濟企劃廳代表各一人，但他們無表決權。日本銀行業務費用獨立性強，不依賴財政撥款。

預算編制情況。日本銀行在每個財政年度開始前，參照上年度基數，結合本年度業務發展的實際需要編制年度費用預算，上報大藏省審批。預算計劃調整也需報大藏省批準。

預算執行情況。根據規定，在預算執行過程中，費用預算中的中、小科目指標之間的相互調劑，經日本銀行政策委員會批準執行。但涉及八個預算大科目指標之間的調劑，必須事先經大藏省審批。

預算監督情況。日本銀行的外部監督主要是日本大藏省，日本首相或大藏省部長均可要求日本銀行執行審計師檢查日本銀行的財務預算執行情況。

中國人民銀行部門預算的管理模式及不足之處?

自2006年以來，人民銀行實行部門預算管理模式。部門預算是由政府各組成機構和部門編制的、反映部門在預算年度內所有收入與支出、經財政部門審核人大審議批準后執行的預算，包括基本收支預算、項目支出預算和政府采購預算。

同其他部委相比，人民銀行作為我國中央銀行，財務體制和業務收支等方面具有特殊性：一是僅含費用支出預算。當前人民銀行部門預算編制范圍相比其他部委較小，僅包括各項費用支出，不包括業務性收支;二是資金實行指標管理。現行人民銀行預算實行的是指標管理，即財政部對人民銀行的費用實行指標控制，并不核撥資金，而是在規定的指標范圍內以收抵支。

部門預算管理模式的不足之處

部門預算制度存在自身缺陷。部門預算管理注重對預算支出的剛性控制，雖然編制部門預算要求針對未來的業務發展等進行預測并估計各種可能性，同時制定相應的對策，但對業務的彈性變化關注不夠。部門預算對費用指標的剛性控制和人民銀行履行職能對資金需求的不可控性存在突出矛盾，在現實中人民銀行為了保證預算指標不突破而導致一些業務不能有效開展。

內部財務預算管理水平不高。人民銀行預算編制流程不統一，編制方法落后， 對于經濟發展和由此帶來的業務變動，基本由會計部門獨立測算，科學性和準確性難以保障，對于基本支出，習慣于按基數法測定，不考慮支出標準的變化，對于項目支出，習慣于占用指標，不考慮資金效率。此外，對預算的績效管理只在個別項目實施，績效評價流于形式。

財務預算管理的獨立性有所弱化。獨立的財務預算管理制度，從根本上來說是為了保證人民銀行在履職過程中免于受到來自于外部的干預。從實踐情況看，人民銀行財務預算的獨立性目前體現并不充分。2006年之前，人民銀行實施的是全面的財務收支預算管理，每年對全部的財務收支項目進行測算，編制財務收支計劃， 報財政部核批。2006年，按財政部要求， 人民銀行開始試行部門預算管理，只對基本支出、項目支出編制預算。年度預算經財政部核準批復后執行，執行過程中各項指標既不能突破也不能相互調劑。

中國人民銀行實行獨立預算管理制度的必要性?

獨立預算管理模式的內涵及特征

中央銀行預算管理體制是一系列涉及預算編制、控制、執行、監督等過程的整套制度設計和安排，是財務管理的核心。從各發達國家中央銀行財務預算管理經驗看，運行順暢、管控有效的獨立預算管理體制的建立應符合以下要求：

財務的獨立性。即經濟上的獨立性， 有可供獨立支配的財務來源，有權自行制定和實施自己的年度預算，在財務收支上不受國家財政所左右。

編制的規范性和準確性。有一整套集原則性、政策性、規范性有機結合的預算編制制度規范，預算編制能真實反映財務需求，編制科學、準確，質量較高。

執行的嚴肅性和靈活性。有確保預算遵照執行的支出控制制度和應對宏觀經濟環境與政策變化的適度支出自由裁量權， 通過這種科學的機制設置，使預算執行的嚴肅性、靈活性有機地統一起來。

監督的有效性。有相對獨立的內外部審計檢查機構和預算編制、執行、監督相分離的權力制衡機制，能最大限度地發揮審計監督的職能效力。

人民銀行實行獨立預算管理制度的必要性

人民銀行機構性質的內在要求。人民銀行是國務院領導下執行貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務的職能部門，既是我國的中央銀行，又有金融管理機關的性質。作為發行的銀行、國家的銀行和銀行的銀行，人民銀行要根據經濟、金融形勢靈活運營，各項財務收入和支出事先難以準確預計，因此，人民銀行財務預算必須相對獨立，使人民銀行從營利性活動中解脫出來，成為一個非營利的機構。人民銀行財務預算既獨立于政府財政，又獨立于商業銀行和其他金融機構，有利于人民銀行掌握金融業務活動情況，并以此反映整個國民經濟資金的運動態勢，為人民銀行行使職能提供充足的資金保障。

有效實施貨幣政策的前提。獨立的財務預算制度是人民銀行獨立自主地運用各種貨幣政策工具執行貨幣政策的重要基礎條件。從國際上看，中央銀行的財務獨立性普遍被強調。一般說來，各國中央銀行法律在規定其政策獨立性的同時，也明確了保持財務獨立性的措施，保證中央銀行有充足的收入覆蓋運營成本，避免因為財政預算約束央行政策行為等，使中央銀行免受外部的過度影響和壓力，有效實施貨幣政策。

提高預算管理水平的需要。人民銀行的業務比較特殊，承擔發行貨幣、經理國庫、支付清算、維護金融穩定、制定貨幣和執行政策等職能，只有根據業務類別特點，獨立設置預算科目，獨立制定費用標準，才能提高預算編制的科學性和預算執行的有效性。另外，當前我國正處于經濟轉軌期，全球金融危機的影響尚未消散， 人民銀行某些項目支出可能無法準確測算，而獨立的財務預算模式可以適應人民銀行業務發展的變化適時調整預算。

中國人民銀行獨立預算管理的模式構想?

人民銀行獨立預算管理的組織機制

組織架構。建立健全統籌全行的財務預算管理的專門機構，負責財務預算管理工作的統一領導、集中管理和組織實施。分設財務預算決策機構（預算管理委員會）、財務預算工作機構（會計財務部門）和財務預算執行機構（各業務部門）。

職責分工。財務預算決策機構負責審批和控制人民銀行年度預算，確定年度預算目標，組織和協調預算編制、審批預算草案，分解下達預算指標等。財務預算工作機構負責對各部門的預算草案進行審查、評價和匯總，接受業務部門預算調整申請并提出建議，負責預算執行結果的考核與分析，提交預算績效評估報告。財務預算執行機構負責本部門的預算編制，嚴格執行本部門預算和差異分析，并提出預算調整申請等。

人民銀行獨立預算管理的實施流程

預算編制與審批。各業務部門根據對業務量和資金需求的預測，編制預算計劃報會計財務部門。會計財務部門審核各部門預算，對不符合戰略規劃和超出預算目標范圍的預算措施提出修改意見并退回業務部門修改，最終整理匯總報本級預算決策機構審批。本級預算決策機構審議通過后，由會計財務部門逐級匯總報總行預算決策機構審批。

預算執行。借鑒德國央行的成本控制管理體系，可通過設立成本中心和控制中心提升預算的執行力和約束力。由業務部門承擔成本中心的職責，執行具體的費用支出項目，在每項開支之前，按照核定的預算指標，合理安排好預算資金，及時掌握資金使用進度，控制成本支出。會計財務部門作為控制中心統一把關，審查各業務部門的預算開支，保證每一筆費用都符合戰略規劃和預算目標，并在指標范圍內正確列支。

預算評價與監督。逐步建立起集“目標、監控、評價、考核”于一體的財務預算績效評價體系。實施預算執行的跟蹤監控，定期采集和匯總分析，實時監督，防止出現偏差;及時對財務預算資金進行績效評價，從預算的編制、執行及其結果等環節科學設置績效評價指標;遵循目標性和可控性原則，按照預算目標的完成情況，對負責預算執行的部門進行考核，確定考核結果和獎懲方案。

推動人民銀行獨立預算管理的相關建議

健全會計財務法規。完善現行的《中國人民銀行法》和人民銀行的會計、財務制度，根據人民銀行的特殊職能，對現行財務預算支出科目進行調整，進一步明確人民銀行會計科目列支種類和費用核算范圍，強化人民銀行財務預算管理，發揮預算引領作用。

增強預算的獨立性和供給彈性。根據人民銀行職能的“雙重”性，實行“差異化”財務預算管理模式。一是對其行政管理職能，實行部門預算管理，即將基本支出納入部門預算管理。如對于人員經費等基本支出可采用建立定員定額標準體系的方法，進一步提高預算編制的精確性和執行的準確性。二是對其履職業務職能，實行“彈性”預算管理，即由財政部對項目支出實行總量控制，賦予人民銀行對項目支出內部指標結構的獨立自主調整權限。其中，對項目支出中的基建類支出指標可留存和滾動安排，行政事業類支出賬戶之間可根據工作安排和業務量變化相互調整使用。

提高預算管理水平。一是健全預算編制程序。實行五年、三年和一年的長、中、短相結合的預算模式，確保預算的穩定性和連續性。二是優化預算管理體制。開展預算標準化建設工作，根據費用的不同性質，分別采取零基預算、定額預算或基數加增長的方式，提高預算管理科學化、精細化、規范化水平。三是開展預算績效管理。制定預算績效管理辦法，建立預算績效評價指標體系，全面跟蹤預算績效目標的實行情況。

完善內外部監督機制。一是完善自上而下的內部監督約束機制，建議在人民銀行中心支行以上機構恢復設置總會計師職務，推行會計主管委派制，以此強化落實內部監督。二是借鑒國外央行審計獨立的模式，采取由上一級人民銀行派駐審計的方式，強化審計監督和風險控制。同時， 不斷加大預算公開力度，提高預算透明度，進一步提高對人民銀行預算執行的外部監督與約束。

（作者單位：中國人民銀行永州市中心支行）