深度貧困地區農村金融改革

羅喆 駱倫良

廣西屬于全國深度貧困地區，全區有20個深度貧困縣，是全國重點扶貧的地區之一，尤其是河池、百色兩地是廣西扶貧的主戰場。廣西轄區農村信用社改革一直在延續，從1996年底農村信用社與農業銀行脫鉤算起，至今已有20余年歷史，期間經過兩輪較大的改革。每次改革都有不同的側重點，取得不同的成效，也面臨不同的問題，需要我們總結經驗，解決問題。

改革取得的經驗?

廣西轄區農村信用社的改革基本與全國同步，2005年9月成立了省聯社，開啟省、縣兩級管理體制和產權制度改革，法人機構由1271家減少至91家，隨后開展的央行專項票據對信用社的改革和發展發揮了至關重要作用。

專項央行票據發揮“起死回生”效果，信用社開啟黃金十年期。行社脫鉤以來，廣西轄區的縣、鄉兩級農村信用社的包袱較重，其突出的表現為歷年虧損大、不良貸款率高，這成為各級農村信用社發展的最大障礙，個別基層農村信用社連年虧損，甚至達到只能保開門的地步，生存十分困難。在此種情況下，人民銀行作為最后貸款人給予信用社極大支持，2007～2008年以專項央行票據兌付的方式，支持廣西各縣農村信用社用于置換歷年虧損掛賬和不良貸款。至2008年末，廣西89家農信社共獲得42.94億元（全國1718億元）的專項中央銀行票據兌付資金，提前一年完成票據兌付工作。在相關部門大力支持下，全區收回不良貸款32.19億元，盤活了資金，加上專項央行票據注入的資金，轄區各信用社的包袱減少，經營實力增強，進入新一輪發展的黃金期。從廣西最大的貧困地區某市情況看，從2008年末至2018年，某市轄區各縣農村信用信用社經營利潤都保持增長態勢，改變了以前長期虧損的狀況。2018年某市轄區農合機構實現凈利潤4.12億元，比2008年末增長490.48%，實現了大飛躍。人民銀行支持農村信用社改革，采取“花錢買機制”辦法取得了較好效果，充分體現了改革的正向激勵作用。

股份合作制發揮了激勵作用，經營活力顯現。在廣西轄區農村信用社改革過程中，以企業法人股、職工個人股、社會個人股的形式充實各縣級聯社的資本，迅速提升了各縣聯社的資本充足率，在加強抗風險能力的同時，提升了各社的經營活力。截至2018年末，廣西轄區有91家縣級農合機構，其中縣級農村信用社49家，農合行16家，農村商業銀行26家，不論是信用社、農合行還是農商行，在改革過程中不斷吸收社會資金入股，一方面提升了各縣聯社資本充足率，另一方面由于有職工入股、企業入股，股東的利益與各社經營目標一致，每年各縣信用社的股東都有分紅，有的年度最高分紅比例達到12%。由于利益掛鉤，權責利一致，大大調動了職工的積極性，各項創新工作不斷推出，信用社的市場份額迅速擴大，并穩占縣域金融市場的半壁江山。由此可見，股份合作制改革對于提升農村金融機構經營活力和效率具有較大作用。

貼近縣域和農村市場需求是生存發展之根本。農村信用社與現代化的商業銀行不同，長期以來，廣西轄區農村信用社經營底子薄，人才缺乏，經營管理水平低，與各大商業銀行在大城市、大項目比拼中不具備優勢，農村信用社的主要市場仍然在縣域和農村。離開了縣域和農村這塊根據地，農村信用社的發展將會面臨更多困難，甚至不排除從黃金周期走入下一個困難周期的可能。從各縣聯社主辦和參與發放的跨縣域異地貸款情況看，這些異地貸款大多投向本縣以外的城市工商企業、城投公司，由于農合機構與貸款企業相處兩地，難以及時、有效地獲取企業的生產經營情況及財務、信譽等信息，對企業政策風險、市場風險、信用風險的監控較為滯后，形成不良較多，成為農村信用社的一個重要風險點。

改革出現的問題?

不良貸款飚升成為金融改革的攔路虎。近年來，縣級農合機構貸款不良率始終居高不下，成為各縣農合機構最主要的金融風險，有的社不良貸款邊清收邊冒出。尤其是2018年上半年，監管部門要求農合機構將逾期90天以上貸款充分反映到不良貸款，要求原來表外反映的不良貸款回表統計，原來隱性的不良貸款立即變成實際不良貸款，貸款不良率大幅上升。從2018年12月末不良貸款情況看，河池轄區農合機構不良貸款余額占全市不良貸款余額的83.43%，不良貸款余額比年初增長95.43%，不良貸款率5.36%，比年初上升2.27個百分點。不良貸款迅猛上升，處置金融風險壓力加大，也成為新一輪農村信用社向農村商業銀行改革的最大障礙。按照組建農村商業銀行的準入條件，農村信用社的不良貸款率要低于5%，拔備覆蓋率150%以上，而2018年12月的貸款不良率顯示，各縣信用社貸款不良率較高，相當部分縣信用社達不到改革的指標要求。此輪不良貸款飚升，與2007～2008年處置不良貸款情形有相似之處，到底采取何種措施處置，各方面爭論不休，尚無定論。

法人治理仍然未達到預期效果。經過十多年的改革治理，農村信用社的法人治理機制形似完美，實際仍不完善，達不到預期的現代經營管理效果。主要表現為公司治理內外部人控制問題較突出。一方面，高管人員和重大決策項目內部人控制。從形式上看，農合機構全面推行董（理）事長、主任、監事長“三長”分設制度，普遍建立了“三會一層” （股東大會、董事會、監事會、經營層高管）管理架構，但實際運行中，決策權、監督權和執行權沒有得到有效分離。董（理）事長大多由廣西區聯社提名，董（理）事會很難對法人代表實施有效的監督和制約，“一長獨大”的問題突出。廣大入股股東盡管擁有農信社大部分所有權，但由于股權分散且單戶持股金額較小，實際上只是“名義股東”，對信用社基本失去監督、參與、管理和決策權利。同時，一些縣聯社的重要決策及重大項目，都是各縣聯社經營班子決定，眾多的農村信用社股東根本無法參與決策，也就沒有發言權，缺乏股東對經營的實際監督，造成一些縣鄉基層社內部人作案頻發。另一方面，存在外部人控制。從農合機構管理體制來看，縣級機構雖然作為地方法人機構存在，具有獨立性，但實際上，轄區各農合機構都統一歸口自治區聯社管理，無論是高管人員任免，還是各項業務操作規則都得聽從指揮。區聯社不擁有基層農信社任何產權，卻對其高管人員提名、業務經營、制度設計、人員招聘、薪酬分配等重要事項擁有絕對話語權，有時甚至直接或間接干預信貸投放和農信社資金存放，這種管理模式與商業銀行的單一法人垂直管理模式已無差異，與信用社獨立的法人地位及法人公司治理的自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險（四自）的原則之間存在一定的矛盾，不利于激勵和約束經營行為。

資金偏離三農的現象有上升苗頭。農村信用社的定位是要服務三農，但是資金偏離三農的現象呈現逐步上升的跡象。主要原因是，在農村經濟結構、新二代農民就業方式、農村青壯年勞動力結構等均發生重大變化的情況下，農村生產生活水平隨之發生較大變化，農村的資金需求也發生了重大變化。一般萬元以下的小額臨時性資金需求，大多找親戚朋友借用，而對5萬元以上甚至10萬元以上的資金有貸款需求，用于種養殖生產經營項目、農產品加工項目、農村運輸、農村物流、農村建房等。但農村信用社的信貸控制較多，農民缺乏有效抵押物、現有抵押物處置困難等種種限制，造成縣鄉農村信用社資金放不出，想要貸款的農戶又得不到，貸款難問題一直無法有效解決。一些縣聯社只好把吸收的存款資金存放區聯社、尋找大額存單市場、用于發放異地貸款等等，資金流出農村地區、偏離三農現象日益明顯。從某市情況看，2018年12月末，全市農合機構發放轄外的異地貸款占農合機構各項貸款余額比率11.3%，意味著有40多億元資金在轄外運用，不能服務當地縣域和農村資金需求。

推進農合機構改革的路徑?

根據近年來農村信用社改革取得的成功經驗和存在的問題，我們應當從廣西深度貧困地區的實際情況出發，設計下一輪農合機構的改革路徑。廣西農合機構網點遍布城鄉，一直并且未來也將是縣域和農村的最主要金融服務機構，可考慮從法人治理、服務地方、防范風險三個維度進行改革，改革后的機構應當能夠發揮其一專多能的作用，具備普惠金融功能。農合機構改革框架圖如下：

機構設置“二級法人+分行”制。貫徹落實2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》精神，要求保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定?？梢钥紤]采取“二級法人+分行”制，即廣西區農村商業銀行為一級法人，作為廣西農合機構的行業管理機構，不需下級農合機構入股，需要自治區財政注入一定資本金，或其他渠道注資;各市設一級分行作為廣西區農村商業銀行的派出機構，可由辦事處、市區聯社合并成立，服務當地經濟，增加管理、指導、服務縣級法人機構職能;縣級農合機構作為縣域二級法人，獨立經營日常業務，但接受上級協調和指導。

股本優化和防范風險。引入國有企業、財政資金參股等充實資本，一方面與地方的經濟利益掛鉤，爭取政府更多支持，另一方面增強地方政府部門的風險防范意識，提升金融風險控制和處置能力。

業務經營實現一專多能。廣西農合機構應立足八掛大地，取之于農、用之于農，以專門服務縣域、服務農村為主陣地，提升機構功能，產品多樣化，主動對接農村金融市場需求，尤其在深度貧困縣，要讓農合機構充當普惠金融的主角。

推進農合機構改革的建議?

處置金融風險，清除改革障礙。一是加大不良貸款清收處置力度。農合機構全面梳理存量不良貸款，按照“一戶一策”的思路制定客戶不良貸款處置方案，靈活運用現金清收、呆帳核銷、處置抵押物等措施，增強清收效果。對共同借款人、關聯借款人的貸款清收，債權機構應當協同作戰，聯合依法維權。二是專項央行再貸款支持。人民銀行可以考慮給縣級農合機構專項再貸款（比如金融穩定再貸款）支持改革，專門用于填補不良貸款占用的部分資金。但這類專項再貸款與2007～2008年的專項央行票據不同，專項再貸款需要償還本息，而專項央行票據資金不需償還。三是防范新的風險點。農合機構要合規謹慎經營，重點應對信用風險，把住貸前、貸中、貸后三道關口，主動壓縮高風險、高資本耗用業務，新增貸款充分考慮潛在的風險點。加強重點行業和重點企業風險管控，既要采取多種措施處置存量不良資產，也要防止盲目投放產生新風險。

多種措施完善法人治理。除了認真執行“三會一層”管理制度外，應當引入外部監督制度，加強對農合機構經營管理的監督，以保障廣大股東和社員的權利。

一是引入地方政府背景的投資者。根據農村商業銀行改制要求，法人股占比35%以上且有3戶持股比例5%以上。當前大部分入股縣級農村信用聯社的企業是民營小企業，達不到指標要求。而且農合機構服務陣地在縣域、農村，與縣級政府經濟關系密切，考慮由地方國有企業出資入股，或由財政出資參股10%～20%的股份，既能解決法人股不足問題，又能夠提升地方關心支持度，對于加強外部支持和監督都有好處。二是引入獨立董事制度。獨立董事不與縣域法人機構有實際業務往來，不在法人機構任職，能夠自主判斷法人農合機構的經營狀況，能夠發揮很好的外部監督和決策參考的作用。因此，可考慮由省級農合管理機構聘請外部獨立董事，向市級分行、縣域法人機構派駐獨立董事，為經營決策提供參考。

完善農村金融供給。一是提供貼心服務。農合機構要根據縣域、農村經濟發展特點，根據不同的融資需求設計不同種類融資產品，既有5萬元以下的小額貸款品種，也有符合規模種養、規模經營的100萬元以上的貸款種類，既有信用、抵押擔保，也有互聯網融資產品，推出符合農村需求的理財產品等，滿足不同層次的需求。二是在深度貧困地區大力推行普惠金融。在一些邊遠貧困縣鄉村，農戶貸款一般要上浮30%，有的上浮50%甚至更高，農民想用錢卻用不起。要賦予農合機構更多的普惠金融服務功能，5萬元以下的農村貸款采取信用形式發放，利率上浮不超過10%，鼓勵下浮，真正讓農戶享受到“貸款優先、利率優惠”的政策。三是主動加強農村金融基礎設施建設，完善農村支付建設、農村信用建設、農村金融知識宣傳工作。

政府幫助解決困難，加快改革進程。一是政府部門幫助農合機構清收各類逾期貸款、不良貸款，打擊逃廢債行為，為金融改革和防控風險創造良好的環境。二是協調司法部門提高金融債權案件的執結率。根據2018年金融債權訴訟案件統計，河池轄區農合機構訴訟案件回收金額只占勝訴案件金額的2.5%，金融機構迫切希望法院提升審理金融債權案件的效率和執結率，切實保障債權人的權益。三是落實相關激勵政策。近年來，從中央到地方出臺了一系列鼓勵金融機構積極服務地方經濟的優惠政策，收到了良好效果，但在實際執行中仍有金融機構的獎勵、補貼未能及時落實。建議政府相關部門落實貸款貼息、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、國家創業擔保貸款貼息及獎補等優惠政策，激勵農合機構加快改革，更好服務于縣域經濟發展。

（作者單位：廣西大學商學院，中國人民銀行河池市中心支行）