農村信用社改革視角下省聯社“干預”的成效與反思

張正平 夏海

2003年國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，將農村信用社的管理權限下放給省級政府，各省隨之陸續組建了農村信用社聯合社（簡稱“省聯社”），由省聯社具體承擔對轄內農村信用社的管理、指導、協調和服務的職能。在過去的十幾年里，省聯社逐步形成了對農信機構（包括農信社、農合行、農商行）的人事任免、經營管理和風險控制等方面的全面管理，但由于自身機制不健全，省聯社對農信機構的管理行政色彩越來越濃厚，以致演化成超越政策范圍的強制“干預”。從某種程度上看，這種“干預”在改革初期和穩定期推動了農村信用社的發展，但隨著我國農村信用社股份制改革的逐步推進，大部分農村信用社改制成為縣級獨立法人，并已具備獨立運營和良好的風險控制能力，省聯社的“干預”已經不合時宜，并逐漸暴露出越來越多的問題，引起各方高度關注。?

為此，2012年發布的《中國銀監會關于規范農村信用社省（自治區）聯合社法人治理的指導意見》、2014年發布的《國務院辦公廳關于金融服務三農發展的若干意見》、2016年到2018年連續三年的“中央一號文件”均提出要推進省聯社改革。為深入貫徹落實中央農村工作會議、《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》有關要求，切實提升金融服務鄉村振興效率和水平，人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部日前聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確要“積極探索省聯社改革路徑，理順農信社管理體制”。在新一輪農信社改革即將開啟之際，有必要重新評估省聯社模式下對各級農信機構干預的成效，反思其存在的問題，為后續改革提供些許啟示。

改革過去時：省聯社的歷史貢獻?

自2001年我國第一家省聯社在江蘇組建到2003年國務院下發《深化農村信用社改革試點方案》，全國各省陸續籌建省聯社，省聯社模式運行至今已有16年的時間。盡管學界和業界對省聯社模式爭議眾多，但不可否認的是，在過去的十幾年里，省聯社在我國農村信用社改革、農村金融發展的進程中發揮了重要作用，有效地促進了我國農信機構的發展，支農效率不斷提高。具體來看，省聯社對農信機構的“干預”發揮了以下幾方面的作用。

首先，緩解農信社內部人控制問題。由于農信社機構規模小，體制機制較為落后，因此農信機構一直存在產權關系不明晰、所有權主體缺位等問題，盡管歷經數次改革，從合作制到股份制，但其公司治理體系仍在逐步完善之中，內部人控制問題一直是農信機構的隱患所在。一方面，各地的省聯社積極推進建章立制，對農村信用社的信貸管理、財務管理、風險控制等做出了規定，規范信用社管理，成效顯著。例如，安徽省聯社制定《加強農村信用社內控制度建設的工作意見》，防止農信社個別股東一家獨大，在一定程度上緩解了農信社的內部人控制問題。另一方面，省聯社通過對農信社高管提名進行的人事干預，也在一定程度上成為“防范內部人控制”的一道防線。

其次，提升農信系統整體風險控制能力。農信社的小法人定位決定了其在規模方面的劣勢，即使部分農信社改制成為農商行擁有獨立法人地位之后，除了重慶農商行、北京農商行、上海農商行、廣州農商行等少數幾家“超級”農商行之外，其余農商行的規模仍然較小，其抗風險能力與工農中建等大型商業銀行相比仍然比較薄弱。不得不承認的是，在過去的十幾年里，省聯社對農信社信貸決策的“干預”對于控制農信系統的總體風險發揮了積極的作用，改善了農信社的資產負債結構，提升了農信社的資產質量、資本充足率和風險控制能力。統計數據顯示，2003年省聯社成立前夕，全國農信系統的不良貸款比例高達37%，資本充足率為-9%，但到2018年三季度末，全國農商行整體資本充足率為13.01%，不良貸款率為4.23%，資產質量明顯改善，風控能力明顯提升。

最后，增強了農信機構服務三農的能力。盡管歷經數次改革，但農村信用社作為服務三農主力軍的角色一直未變。2003年改革初期，農村整體經濟落后，發展水平較為低下，省聯社對農信社經營管理上的“干預”對農信社改進經營水平、增強其服務三農的能力功不可沒。尤其是農信社改制成為農商行之后，其所有制形式由合作制轉變為股份制，不僅要服務三農，還需要關注股東權益，一些農商行不可避免地出“離農、脫農”的現象，而省聯社對農商行信貸投放方向的“干預”則在一定程度上抑制了農商行“離農、脫農”。

改革現在時：省聯社的現實問題?

省聯社模式作為一種過渡性的制度安排，隨著農村信用社股份制改革的深化，在農信社改制成為農商行的大背景下，省聯社的行政干預已經成為農信機構進一步發展的阻礙，省聯社改革也成了當下農村金融改革的一個重點和難點。究其原因，是省聯社在過去十幾年的農信社改革過程中，管理職能不斷強化，行政干預色彩越來越濃厚，服務職能弱化，從而導致省聯社與農信機構間的矛盾不斷擴大。

從省聯社的角度看，存在的現實問題非常突出。主要表現為如下幾點。第一，定位不清。省聯社成立之初的定位主要是承擔農信社服務三農過程中可能出現的風險，在改革初期省聯社也的確承擔起了化解風險的重擔，但隨著時間的推進，省聯社對轄內農信機構的管理逐漸演變成全方位的行政干預，作為獨立法人的農信機構在人事任命、經營管理和風險控制等方面的事宜均需省聯社審批，因此，業內戲稱省聯社為農信機構的“婆婆”，處處鉗制其經營運作，這對于完成了改制、建立了現代法人治理結構的農商行而言可謂“心頭大患”。例如，江蘇省聯社對基層農信機構設定了人均薪酬限制，不僅制約了員工的工作積極性，也不利于農商行的經營管理。第二，權責不對等。“強勢、有力”是省聯社在業內留下的一貫印象，因此權力過大也是省聯社為人詬病最多的地方。盡管國務院和銀監會賦予了省聯社 “管理、指導、協調和服務”四項職能，但在實踐中，省聯社更多地偏向了管理職能，甚至演化成徹底的行政干預。例如，山西省聯社一年內三次更換某農商行黨委書記，兩次更換其董事長，但對該行半年內由4%激增至25%的不良貸款率未采取任何有效措施，權責不對等成了省聯社與農信機構之間的突出矛盾之一。

從農信機構角度來看，過度的行政干預與多級法人市場運作的矛盾有不斷升級的趨勢。一方面，省聯社插手農信機構人事任免，不僅是其高管任命，甚至介入農信機構的普通員工崗位招聘。例如，2016年安徽省聯社干預桐城農商行董事長人選問題，導致桐城農商行董事長缺位數月，嚴重影響了農商行的人事決策和正常運作;某省省聯社在2009～2013年出臺了“置換”政策，只要老職工買斷工齡就可以由其子女頂替其崗位，而不論學歷與經驗是否達標，這樣的政策嚴重干擾了省內農信機構市場化的用人機制。另一方面，省聯社對農信機構的財務、業務和戰略的干預影響農信機構的經營運作，影響優質農商行上市。近年來農商行掛牌上市成為一種趨勢，統計數據顯示，截至2019年1月末，全國共有8家農商行成功實現上市，另有20余家農商行已做好上市準備，然而由于省聯社對農商行在人事、財務、經營等方面的干預，相當于捆住農商行的手腳，不僅影響了其正常發展，并對這些農商行的上市進程產生不利影響。

從農村金融市場的發展來看，行政干預不利于市場資源的有效配置。隨著近年來農信社轉制成為農商行建立起現代企業制度，農信社法人治理結構得以建立健全，在服務縣域經濟方面的作用和能力越來越突出，但省聯社在不了解具體情況的前提下仍對其信貸投放等具體經營決策進行強力干預，不僅與法人治理產生沖突，也不利于市場資源的有效配置。一方面，各市縣農信機構的具體情況千差萬別，省聯社制定的指導意見往往無法契合轄內農信社差異化的實際情況，由此導致地區資源無法實現有效配置。另一方面，農信社改制成為農商行后，要求更多的自主經營權和決策權，面對省聯社的干預有時候不得不進行相機抉擇，甚至“上有政策下有對策”，這種情況不僅增加了農信機構和省聯社的管理成本，也會大大降低農信機構的經營效率，不利于農村金融市場的健康發展。

從監管效率來看，省聯社對農信社的人事干預容易形成權力尋租，滋生腐敗。由于省聯社對轄內農信機構人事權的干預，不可避免地會導致權力尋租問題，破壞市場公平。盡管2012年出臺的《中國銀監會關于規范農村信用社省（自治區）聯合社法人治理的指導意見》明確規定省聯社不得直接任命農信機構的高管人員，但省聯社仍保留了對高管人員的提名權和考核權，實質上仍然把控農信社高管的人事權——大部分時候，農信機構不得不認可省聯社提名的高管。而且，近年來省聯社違規受罰事件頻發，例如，2007年到2017年河南省聯社6名高管因腐敗問題先后被查;2017年云南省聯社黨委書記違反組織人事紀律被調查;2018年9月銀監會重罰了內蒙古、江西、河南、廣東、四川等5家不當干預的省聯社，其中就包括高管違規履職問題。

改革將來時：省聯社的改革發展?

省聯社模式運作至今，已經暴露出不少問題，省聯社改革勢在必行，但一刀切的改革方式絕不適用于我國復雜的縣域行社發展現狀，必須結合各省農信社、農商行發展情況，因地制宜地制定適合各省發展的改革方案。按照近期人民銀行等五部委發布的《指導意見》，要“淡化省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能，突出專業化服務功能”。展望省聯社的未來改革，需要注意以下三點。

首先，改革形式或許各有不同，但改革的最終目的都是提升農村金融服務水平，促進農信機構的發展，因此不能為了改革而改革，也沒有唯一和完美的改革方案，改革需要在試點中一步一步地推進，切忌急功近利，這也意味著省聯社改革可能有多種方案。

其次，淡化行政干預是改革的大方向，但這需要結合各省具體情況，尤其是農信系統的風險狀況推進。具體來說，對于風險較小、經濟較發達的省份，省聯社不僅需要淡化干預，甚至要去干預，但對于風險較大、經濟較為落后的省份，省聯社淡化行政干預的過程要逐步、漸進推進，但總體趨勢仍是減少或避免行政干預，強化省聯社的協調和服務的職能。

最后，市場不是萬能的，行政干預也不是萬惡之源，去干預也不等于去省聯社。省聯社服務于改革的最終目標，改革也需要省聯社去推動，或許未來省聯社完成歷史使命之后會退出歷史舞臺，但當下只要農信機構的支農定位不改變，省聯社的行業指導功能仍不可或缺，而且省聯社可能是地方政府間接治理轄內農信機構的唯一合法途徑。

因此，省聯社進一步改革的關鍵在于重新進行角色定位，《指導意見》明確提出，“要保持縣域農村金融機構法人地位和數量總體穩定”，“淡化省聯社在人事、財務、業務等方面的行政管理職能”。盡管未來的改革還沒有最終方案，但監管部門和業內人士對“省聯社改革旨在改變權利管理機構的角色，解決省聯社和農信機構之間的矛盾，同時加強服務職能”這一點上達成了一致意見。對于未來的省聯社改革，“逐漸淡化行政管理，強化服務職能”是基本方向，可重點從以下三個方面著手推進。

第一，徹底消除不當的人事干預。首先，監管部門需通過下發文件或更有效的舉措禁止省聯社直接或間接地任命甚至提名農信機構的高管人員以及介入普通人員招聘，從根本上杜絕省聯社對農信機構的人事干預。其次，監管部門應取消省聯社對農信機構高管人員的績效考核權，將考核權歸還給農信機構的董事會。最后，在監管部門設立舉報機構，受理省聯社違規人事干預舉報工作。通過上述舉措實現徹底消除省聯社對農信機構的人事干預，讓省聯社更多地承擔對轄內農信機構的服務職責。

第二，切實加強風險防控能力。未來的改革中，省聯社要進一步強化防控處置風險的能力，可重點關注如下三個方面：其一，繼續發揮農信機構省級平臺統籌協調的功能，引導省內農信機構健全風險防護措施，將防控涉農貸款風險放在更加重要、突出的位置。其二，建立健全問責制度，及時核查風險管控不力、存在違規操作的農信機構，嚴肅追究其法律責任。其三，加強與地方人民銀行和銀保監局的合作，落實各方風險防范職責，建立三方風險防控協調機制，有效提升農村金融供給水平的同時堅守不發生系統性風險的底線。

第三，有效強化專業化服務功能。省聯社應集中全省力量、調動各方資源，積極開展各類服務型業務，強化其專業化服務功能。首先，搭建信息共享服務平臺，實現省內農信機構間產品、信息和資金等資源的共享。其次，搭建創新產品研發服務平臺，集中全省農信機構的力量，大力研發數字金融產品，積極應用金融科技推動數字普惠金融的發展。最后，搭建培訓服務平臺，針對需求定期對轄內農信機構員工開展業務培訓，不斷增加培訓業務的種類，并對培訓效果進行考核，著力提升基層從業人員的業務素養。

總之，未來的省聯社改革須在“淡化行政干預，強化服務職能”的大原則之下開展，不必拘泥于統一的模式，而是將是否更有效地履行了專業化服務職能、能否更好地服務“鄉村振興”作為檢驗改革成效的重要標準，因地制宜，調動地方政府和農信機構的積極性，逐步改革省聯社不合時宜的體制機制，推動農信機構的健康可持續發展，有效落實2019年“中央一號文件”精神，推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步回歸本源，為本地三農服務，更好地服務鄉村振興戰略。

（項目支持：國家自然基金項目“鄉村振興戰略背景下我國農村數字普惠金融的形成機制及其風險治理研究”[71873011]、“普惠金融視角下我國新型農村金融機構的目標偏離與治理機制研究”[71473009]、“十三五”時期北京市屬高校高水平教師隊伍建設支持計劃[CIT$TCD20180311]以及2018年北京市科研專項項目“科技創新服務能力建設——基本科研業務費——普惠金融視角下銀行服務實體經濟對策研究”[PXM2018_014213_000033]）

（作者單位：北京工商大學經濟學院）