構(gòu)建現(xiàn)代化都市圈體系的重要意義及實現(xiàn)路徑

翟國方

【摘要】都市圈著眼于核心城市與周邊輻射區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及相鄰城市在交通、服務(wù)、市場等方面的一體化運營，有利于助推城市發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。新時代，我們應(yīng)盡快啟動都市圈規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)立法工作，加大財政等相關(guān)政策的支持，加快戶籍制度改革，實施動態(tài)監(jiān)控和評估。

【關(guān)鍵詞】都市圈 城鎮(zhèn)化 城市群 【中圖分類號】C912.81 【文獻標(biāo)識碼】A

2019年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，指出要“以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，以推動統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢”。都市圈是指城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，是我國城市群規(guī)劃建設(shè)的重要組成部分。事實上，我國是一個在自然、經(jīng)濟、社會和歷史文化等方面區(qū)域差異較大的國家，同等規(guī)模的城市對處于不同發(fā)展階段的區(qū)域所具有的作用是不同的。

都市圈是城市發(fā)展的高級空間形態(tài)，能夠助推城市發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

城市是人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚的空間形態(tài)。在我國古代，城和市是兩個完全不同的概念。隨著農(nóng)業(yè)革命，尤其是工業(yè)革命的不斷深入，勞動分工不斷細(xì)化，城與市不斷融合，形成了在形態(tài)和功能上有別于農(nóng)村的城市形態(tài)。城市依托其固有的集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)、擴散效應(yīng)、品牌效應(yīng)，成為所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的“發(fā)動機”“領(lǐng)頭羊”，在空間上形成了“中心—邊緣”的結(jié)構(gòu)，即都市圈。都市圈是社會勞動分工的產(chǎn)物，是城市發(fā)展的高級空間形態(tài)。都市圈的規(guī)劃建設(shè)，必須遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)升級、人口流動和空間演進的趨勢。同時，必須要充分考慮不同都市圈現(xiàn)有基礎(chǔ)以及發(fā)展?jié)摿Φ牟町愋裕茖W(xué)確定都市圈的功能定位、發(fā)展目標(biāo)以及實現(xiàn)路徑，因地制宜地推動都市圈建設(shè)。

當(dāng)前，我國的都市圈規(guī)劃建設(shè)實踐，大多是根據(jù)中心城市規(guī)模和到中心城市通勤人口的比例等指標(biāo)確定的，所以都市圈又稱通勤圈。據(jù)統(tǒng)計，目前我國的建制市有660多個，建制鎮(zhèn)有2萬多個。在江蘇、廣東、浙江等東部沿海發(fā)達地區(qū)，不少建制鎮(zhèn)具有較大的人口規(guī)模以及經(jīng)濟規(guī)模，承擔(dān)著組織、管理和服務(wù)職能，是所在區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化中心，具有一定的輻射吸引范圍。按照都市圈的一般定義，這些地區(qū)已經(jīng)在一定程度上形成了功能分工明確、空間耦合協(xié)調(diào)、規(guī)模等級有序的都市圈體系。但由于受到國家體制、經(jīng)濟社會發(fā)展階段以及劃定目的等因素的影響，各個地區(qū)都市圈的發(fā)展在具體指標(biāo)的確定上不盡相同。

《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》從三個方面對都市圈進行了明確界定：一是都市圈是在城市群內(nèi)部；二是中心城市是超大特大城市，即城市人口規(guī)模在500萬以上，或者是輻射帶動功能強的大城市，即城市人口規(guī)模在100萬以上且對周圍區(qū)域具有較強輻射帶動功能的城市；三是以1小時通勤圈為基本范圍。只有同時滿足這三個條件的都市圈，才有可能培育發(fā)展為現(xiàn)代化都市圈，成為支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。

事實上，在超大或大都市圈內(nèi)，往往嵌套著一層或數(shù)層大大小小的都市圈，這些不同規(guī)模的都市圈，一方面支撐著大都市的發(fā)展，另一方面也鏈接著廣大農(nóng)村地區(qū)。因此，我們應(yīng)努力構(gòu)建功能分工明確、合作緊密、高度體系化的現(xiàn)代化都市圈，助推城市發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

應(yīng)努力打造分工明確、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代化都市圈體系

新時代，我們不僅要積極建設(shè)以超大城市或大城市為中心的大都市圈，還應(yīng)努力引導(dǎo)以中小城市為中心的中小都市圈建設(shè)，努力打造分工明確、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代化都市圈體系。日本在推進都市圈建設(shè)方面的經(jīng)驗值得我們借鑒。比如，日本都市圈有三個層次，第一個層次是三大都市圈，第二個層次是連攜中樞都市圈，第三個層次是定住自立圈，通過中心城市和鄰近區(qū)域的自由攜作，確保都市圈內(nèi)基本生活功能的正常運作。

第一，要盡快啟動都市圈規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)立法工作。“法無授權(quán)不可為。”隨著我國法治社會建設(shè)的不斷推進，作為公共政策的都市圈規(guī)劃，應(yīng)出臺或修訂相關(guān)的法律法規(guī)，以保證健康可持續(xù)發(fā)展。比如，可以出臺《國土空間規(guī)劃法》《國土空間用途管制法》等法律法規(guī)，對都市圈規(guī)劃建設(shè)加以規(guī)定。

第二，要重視財政等相關(guān)政策的支持。除了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中提到的強化都市圈內(nèi)部政策協(xié)同機制外，中央財政政策、稅收政策等方面的引導(dǎo)也不可或缺。對此，我們應(yīng)制定相應(yīng)的財稅減免、轉(zhuǎn)移和重點項目的傾斜政策，促進都市圈的培育發(fā)展。對于符合我國國家戰(zhàn)略的都市圈規(guī)劃建設(shè)的項目或地區(qū)，中央在提供信息支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時，應(yīng)給予一定的財稅優(yōu)惠政策以及國家項目落地的優(yōu)先考慮。這些優(yōu)惠政策不僅僅針對中心城市，而且也適用于都市圈內(nèi)的中小城市，力求平等對待、一視同仁、共享共贏。

第三，要加快戶籍制度改革，促進人口的區(qū)域流動。現(xiàn)代化都市圈的基本特征就是區(qū)域跟中心城市之間緊密的通勤聯(lián)系、通學(xué)聯(lián)系。作為計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，我國的戶籍制度在歷史上對社會穩(wěn)定起到了一定的積極作用，但由于其阻礙了人口流動、割裂了城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，所以全國統(tǒng)一的勞動力市場難以形成，遏制了農(nóng)村消費市場的進一步開發(fā)，削弱了中心城市與周邊城市的聯(lián)系，滯后了都市圈的培育發(fā)展。因此，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的當(dāng)下，要培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈體系，就必須要實現(xiàn)通勤、通學(xué)，改革阻礙城市與鄉(xiāng)村之間人口流動的戶籍制度。

第四，要系統(tǒng)規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)控和評估。動態(tài)監(jiān)控和評估工作是都市圈規(guī)劃建設(shè)的關(guān)鍵。比如，日本通過“地理空間信息高度活用社會”項目的研發(fā)與建設(shè)，達到了任何人在任何時候、任何地方都能利用所需地理空間信息的目標(biāo)，實現(xiàn)了對都市圈規(guī)劃的動態(tài)監(jiān)控和進程評估。由此，我們可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗，加快對都市圈基礎(chǔ)地理信息、公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等的數(shù)字化建設(shè)，推進各類信息資源的開發(fā)、管理和應(yīng)用。同時，應(yīng)構(gòu)建城市綜合信息平臺，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推動都市圈向集成化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化方向發(fā)展，對都市圈進行多時空、多尺度、多種類的三維信息跟蹤，及時、準(zhǔn)確、高效地處理交通、人口、公共安全、環(huán)境治理等方面的問題。

總之，隨著我國城鎮(zhèn)化進程進入后半場，都市圈在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中將發(fā)揮愈來愈重要的作用。都市圈在國家空間規(guī)劃體系中起著承上啟下的關(guān)鍵作用，向上鏈接城市群、經(jīng)濟帶，向下銜接中心城市和中心城市所輻射帶動的區(qū)域，其建設(shè)成功與否直接關(guān)乎我國幅員遼闊的鄉(xiāng)村能否振興，進而關(guān)乎我國民族復(fù)興大業(yè)能否實現(xiàn)。只要我們遵循城市發(fā)展規(guī)律，實事求是、因地制宜、因時制宜、系統(tǒng)思維、穩(wěn)打穩(wěn)扎，就一定能夠建成具有中國特色的高質(zhì)量的現(xiàn)代化都市圈體系。

（作者為南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長、教授）

【參考文獻】

①《地方密集布局都市圈 打造區(qū)域增長極》，新華網(wǎng)，2019年4月11日。

②《住在現(xiàn)代化都市圈，是一種怎樣的體驗？》，新華網(wǎng)，2019年2月22日。

③《都市圈時代來了》，《經(jīng)濟日報》，2019年2月27日。