失能半失能老人居家養老的社會支持體系研究

楊建海

【摘要】隨著老齡化加劇和失能半失能老人增多，居家養老成為養老服務中的一種優先選擇。居家養老面臨政府支持的缺位錯位、社區組織作用不到位、社會支持主體不成熟的困境，因此要從正式支持和非正式支持兩個維度構建居家養老的社會支持體系。

【關鍵詞】失能半失能 居家養老 社會支持 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

敬老養老助老是中華民族的傳統風尚，做好養老服務工作是提升老年人幸福感和獲得感的重要舉措，也是積極應對老齡化和改善民生的具體體現。隨著老齡化程度的加深，我國失能半失能老人的數量也逐步上升，截至2018年底已達4400萬人。失能半失能老人有較高的照料護理需求，需要一種合適的養老方式，而居家養老兼具機構養老的照料條件和家庭養老的親情優勢，其重要性逐步凸顯出來。近年來，各級政府也開始重視居家養老的發展建設，并在政策和財政方面給予了大力支持。但是，作為一個特殊群體，失能半失能老人的居家養老涉及醫療服務、家庭照護、精神慰藉等多方面工作，除政府大力支持之外，還需要企業、社會、家庭等多元主體參與，共同構筑老有所養的社會支持體系。

居家養老具有不可比擬的優勢

“十三五”規劃把我國的養老服務定位在“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”，和“十二五”規劃的“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”有所區別，把“機構為支撐”轉變為“機構為補充”，其中一個詞語的改變折射出我國養老政策的新思路、新方向，也可以看出政策的關注重點逐步從“機構”轉向為“居家”和“社區”。本文研究的居家養老就是介于家庭和社區之間，一種以家庭為核心、社區為依托、專業機構為后援的養老服務模式。

居家養老源于英國政府為使老人留在家中和社區，鼓勵家庭和社會共同為有需要的老人提供幫助的一種政策措施。1982年維也納老齡問題國際行動計劃和1992年聯合國《老齡問題宣言》，都提倡和鼓勵老年人盡可能留在家中養老。一方面從養老地點上看，老年人是在自己家中而不是在養老院、老年公寓等養老機構養老。另一方面從養老資源的供給來看，除家庭成員提供照料之外，還有來自社區、專業機構、志愿部門等提供的日間照料、生活護理、家政服務、精神慰藉等較為專業的照護服務。

和機構養老相比，居家養老有著不可比擬的優勢：第一，在養老資金需求方面，居家養老的成本相對低廉。與機構養老需要入住養老院不同，居家養老可以節約住房成本，失能半失能老人的護理服務也是由多元主體提供，節約了大量養老支出。第二，在精神慰藉方面，居家養老更利于家屬和社區熟人的關愛。失能半失能老人由于居住在家，甚至有的還和子女生活在一起，比較方便子女探望，加上社區的熟人社會，在精神安慰方面會得到極大滿足。第三，在社會資源整合利用方面，更方便社區組織等多元主體的參與。借助于地利的優勢，居家養老有利于社區、鄰里、家政等政府、企業、社區資源的幫助，為多元主體的介入和社會支持體系的形成提供便利。

居家養老面臨政府支持的缺位錯位、社區組織作用不到位、社會支持主體不成熟的困境

首先，政府支持的缺位和錯位并存。居家養老屬于典型的準公共產品，政府在準公共產品供給中有著不可推卸的責任，包括政策制定、組織監管、財政支持等諸多方面。但是，在現實中政府的支持作用還存在許多不夠到位的地方，缺位和錯位同時存在。在缺位方面，存在政策指導匱乏、財政支持力度不夠、監督評價缺乏統一標準等問題，致使居家養老服務供給在數量和質量上都難以滿足現實需求。在錯位方面，主要體現在政府投入不夠精準，導致老百姓對居家養老的認識不足。比如在調研中發現，目前政府重點支持的養老助餐和巡視探訪等措施，受益對象大多是身體狀況相對較好的老年人，而對長期照護服務、康復護理服務具有較高需求的重殘、失能和特困老年人群體，卻并未得到足夠的支持。

其次，社區組織的作用發揮不夠到位。社區作為居家養老服務的中堅力量，是聯結家庭、政府、養老服務機構、志愿組織等主體的紐帶，其作用發揮到位與否事關居家養老的成敗。根據學界研究和筆者調研，目前社區組織在居家養老中所能發揮的作用十分有限。具體表現在：作為居家養老的組織者，除個別先進典型或老年協會之外，社區還沒能充分發揮居家養老的組織領導作用；作為養老服務配套設施的提供者，也沒能建設充足的養老設施供居民使用；作為居家養老服務的協調者，社區尚未形成規范化的模式或體系，來對接社會多元主體所提供的養老服務資源，比如鄰里互助的宣傳、志愿組織的銜接等。

最后，社會支持主體尚未成熟。社會支持是指來自社會各方面的養老資源供給，包括家庭成員、鄰里互助、志愿組織、養老專業機構、社會公益等。當前，在政府大力倡導和社會自發力量的推動下，各養老服務供給主體都在逐步發展壯大，但是也存在許多值得重視和關注的問題。比如有些養老機構反映，愿意奉獻愛心的人士不少，但是由于缺乏成熟的激勵機制和組織機構，致使愛心行為往往流于形式，未能真正對失能半失能老人形成幫助。再如專業的養老服務機構，由于行業認同度和工資福利偏低，普遍存在人才匱乏的問題，難以招聘到足夠的人才，更難以招攬優秀而專業的養老服務人才，養老服務質量一時難以提高。

構建居家養老的社會支持體系

總體而言，由于失能半失能老人群體的特殊性和居家養老本身的復雜性，在政府負起重要責任的同時，也亟需其他服務供給主體的參與，共同構成居家養老服務的社會支持體系。筆者把社會支持體系分為正式支持和非正式支持。正式支持是指必要的、不可或缺的、由政府部門提供的支持，比如居家養老服務政策的制定、對低收入失能半失能老人購買服務的財政支持、對養老服務機構的監督管理等。而非正式支持是指除政府支持之外的、其他可以選擇的支持。比如家庭成員的照料和資金支持、養老服務機構的專業護理等。

在正式社會支持方面，居家養老作為一種準公共產品，毫無疑問地需要政府的主導和支持。首先，借助各地在居家養老方面的探索實踐，盡快出臺全國性的政策文件和具體的發展規劃或指導意見，為居家養老的發展指明方向；其次，加大財政、稅收對居家養老的支持，比如對低收入失能半失能老人的兜底保障、對居家養老從業人員的技能培訓、對居家養老機構或企業的稅收減免等；最后，制定統一的監督、評估細則。

在非正式社會支持方面，重點是發揮市場、家庭和社會的作用。第一，家庭的經濟支持和生活照顧是居家養老的基礎，政府需要大力弘揚孝道，并且輔以支持家庭照料的政策來配套；第二，社區是居家養老的組織者、協調者、聯絡者，政府要發揮和利用好社區這一平臺，夯實居家養老的組織基礎；第三，作為居家養老的后援力量，鄰里互助和社會志愿行動也需要有效激勵，比如居家養老的主管機關可以和國家征信體系合作，探索類似“時間儲蓄銀行”的運行模式，為互助養老和志愿活動提供支持；第四，厘清政府和市場的關系，留出居家養老從業機構的發展空間，激發居家養老市場潛力，比如大力支持智慧養老的發展，為失能半失能老人提供質優價廉的養老產品。

總之，居家養老要在政府的主導和支持下，形成養老服務多元供給的合力，為失能半失能老人提供全面而優質的服務，實現老有所養、老有所依和老有所樂的理想目標。

（作者為北京工商大學經濟學院講師）

【參考文獻】

①陸杰華、沙迪：《老齡化背景下失能老人照護政策的探索實踐與改革方略》，《中國特色社會主義研究》，2018年第2期。

②唐鈞：《社區服務支持下的居家養老》，《中國人力資源社會保障》，2014年第3期。