京津冀機動車尾氣污染的協(xié)同治理

于鈞泓 高桂林

【摘要】源發(fā)型污染總量多、治理難度大，流動型污染流量多、執(zhí)法力度弱，規(guī)避型污染增量多、管制措施少，違規(guī)型污染數(shù)量多、監(jiān)管難度大是京津冀機動車尾氣污染治理面臨的實際情況。應從制度規(guī)范入手，統(tǒng)一行政處罰標準、實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)、明確區(qū)域限行規(guī)則、實現(xiàn)跨區(qū)域行政執(zhí)法、確定加重處罰規(guī)則、統(tǒng)一市場管理標準、引入監(jiān)察監(jiān)督機制，實現(xiàn)京津冀機動車尾氣污染的協(xié)同治理。

【關鍵詞】京津冀 尾氣污染 協(xié)同治理 【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

2018年9月，北京市環(huán)保局網(wǎng)站公布的《北京市打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》“十問十答”顯示，“按照最新的PM2.5源解析結果，移動源是PM2.5來源的第一位，占本地排放的45%”。也就是說，北京市PM2.5的來源接近一半是機動車尾氣排放。而在天津、石家莊等大氣污染較為嚴重的城市，機動車尾氣排放對PM2.5的貢獻率也較高。當前，在京津冀地區(qū)，機動車尾氣排放造成的大氣污染已經(jīng)成為PM2.5的主要來源，也是大氣污染治理的主要問題所在。

京津冀機動車尾氣污染協(xié)同治理，要從認識實際情況出發(fā)

源發(fā)型污染總量多、治理難度大。源發(fā)型污染是指本地機動車尾氣所造成的污染。京津冀地區(qū)的機動車總量相對較大，因而，機動車尾氣排放所造成的污染程度較高，僅憑限購和限制使用的方式并不能使尾氣污染有本質(zhì)性改善。所以，在京津冀地區(qū)，對于機動車尾氣污染的治理難度是非常大的。

流動型污染流量多、執(zhí)法力度弱。流動型污染是指非本地機動車尾氣排放對本地造成的污染。從現(xiàn)實情況來看，在京津冀行駛的非本地機動車有以下特征：首先是車型種類多。不僅包含了外出辦事、旅游的普通汽油車，還包含運貨柴油車。其次是車輛數(shù)量龐大。物流產(chǎn)業(yè)的繁榮在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來機動車尾氣污染嚴重的問題。最后是夜間出行頻繁。夜間車少、速度快、監(jiān)管少等因素都使得夜間出行的非本地機動車數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢。面對流動型污染流量多的現(xiàn)實，執(zhí)法力量相對薄弱是當前京津冀機動車尾氣污染協(xié)同治理所面臨的一大問題。

規(guī)避型污染增量多、管制措施少。規(guī)避型污染是近幾年的新問題，即北京市與天津市對機動車購買都采取了較為嚴格的搖號政策，因而，很多消費者會到河北購車，上河北牌照，但這些車輛并沒有在河北行駛，而是在北京市和天津市行駛。同時，進京證的網(wǎng)絡化辦理，為進京車輛提供便利的同時，也增加了對于為規(guī)避限購政策而采取“迂回戰(zhàn)術”機動車的管理難度。

違規(guī)型污染數(shù)量多、監(jiān)管難度大。違規(guī)型污染是指機動車不按照尾氣排放管理要求而違規(guī)行駛，造成尾氣超標的現(xiàn)象。當前，京津冀地區(qū)為了治理機動車尾氣污染，規(guī)定機動車要加裝尾氣排放凈化裝置。但是一些車主出于成本考慮，不安裝或私自拆卸尾氣凈化裝置。此種類型的違規(guī)排污行為在現(xiàn)實中是一種較為普遍的現(xiàn)象，但由于必須采取專業(yè)設備檢測認定，所以其隱蔽性較強，監(jiān)管難度較大。

京津冀機動車尾氣污染協(xié)同治理面臨的現(xiàn)實難題

一是缺乏統(tǒng)一的行政管理措施。在對機動車尾氣排放管理方面，京津冀三地都有各自的行政管理措施，這些措施基于本地實際而制定，管理標準、管理方法、管理手段、管理力度等都體現(xiàn)了本地特色，因而差異性較強。京津冀三地并沒有形成統(tǒng)一的管理措施，尚未實現(xiàn)對機動車尾氣的協(xié)同治理。

二是執(zhí)法依據(jù)不一、尚未完全實現(xiàn)互聯(lián)互通。新生產(chǎn)的機動車尾氣檢測合格才可以上路行駛，對于這樣一個基本準則，京津冀三地是不存在異議的，已經(jīng)形成了共識。但是對于達到什么樣的標準才算作達標，這一點認識并不統(tǒng)一。另外，機動車本身具有移動性，而京津冀地區(qū)的空間距離又相對較近，從一地移動到另一地時間較為短暫，如果行政執(zhí)法信息不聯(lián)網(wǎng)、不互通，就可能出現(xiàn)重復處罰、遺漏處罰的情況。

三是違規(guī)排放處罰標準不一致。行政處罰是治理機動車尾氣超標排放的通用手段。近年來，京津冀地區(qū)加大了對大氣污染的治理力度。但當前京津冀三地對于機動車尾氣排放的要求標準并不一致，由于河北地區(qū)的機動車尾氣排放標準低于北京地區(qū)，導致新車銷售環(huán)節(jié)會出現(xiàn)低排放標準的車輛大量進入河北地區(qū)的現(xiàn)象。與此同時，也導致了京津地區(qū)的二手車輛大量流向河北市場。

四是執(zhí)法管轄協(xié)作受限。由于行政執(zhí)法管轄權具有地域性特征，通常情況下，行政執(zhí)法權只在本地產(chǎn)生法律效力。就機動車尾氣污染治理而言，當前京津冀三地并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范加以規(guī)定，也沒有區(qū)域協(xié)議可以遵循，難以與轄區(qū)外的行政執(zhí)法力量相互配合、相互協(xié)作。而機動車尾氣污染很多時候是流動的、跨行政區(qū)的，需要京津冀三地密切配合、共同執(zhí)法。

從制度規(guī)范角度入手，實現(xiàn)京津冀機動車尾氣污染的協(xié)同治理

統(tǒng)一行政處罰標準。京津冀三地應當統(tǒng)一行政處罰標準，實現(xiàn)公平公正處理。具體而言，京津冀三地應當按照機動車尾氣違規(guī)排放最高處罰標準來制定整體性處罰標準，實現(xiàn)京津冀機動車尾氣違規(guī)排放處罰標準的一致化，從而有效避免處罰不公平的現(xiàn)象。

行政執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)。京津冀地區(qū)應當通過規(guī)范性文件建立機動車尾氣污染行政執(zhí)法網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，對新生產(chǎn)的機動車以及非道路移動機械的出廠尾氣檢測報告、合格信息、維修記錄、行政處罰等重要執(zhí)法信息，通過網(wǎng)絡平臺傳輸，作為行政執(zhí)法的參考依據(jù)，實現(xiàn)機動車尾氣污染協(xié)同治理的目的。

明確區(qū)域限行規(guī)則。京津冀地區(qū)應當建立統(tǒng)一的限行規(guī)則，即在北京市與天津市限行規(guī)則的基礎上，還應當在京津冀整體地區(qū)嚴控高排放機動車數(shù)量，避免污染物在京津冀地區(qū)跨區(qū)域流動。

實現(xiàn)跨區(qū)域行政執(zhí)法。應當制定統(tǒng)一規(guī)范，建立京津冀跨區(qū)域行政執(zhí)法機制：一是設置統(tǒng)一的綜合性環(huán)境執(zhí)法機構。將區(qū)域行政執(zhí)法權歸于該主體，由京津冀三地共同參與，在京津冀地區(qū)實現(xiàn)跨區(qū)域行政執(zhí)法。二是通過區(qū)域立法確定京津冀三地在機動車尾氣污染行政處罰權的相互配合、聯(lián)合執(zhí)法關系，并確定主要執(zhí)法機構和配合機構的權利義務。

確定加重處罰規(guī)則。在應對重霧霾天氣時，三地都有應急預案，主要包含企業(yè)限產(chǎn)、機動車限行等措施。京津冀應對重霧霾天氣時，應當實施協(xié)同預警，共同實施機動車限行管理措施，并且要采取同等的處罰標準。在重霧霾天氣中，對違反現(xiàn)行規(guī)定上路的機動車的處罰，不應當與平時采用同一標準，應當加大處罰力度。

統(tǒng)一市場管理標準。對于市場行政管理而言，不僅要考慮本地市場準入的標準把控問題，同時還要考慮京津冀三地的政策標準銜接，最為有效的措施就是京津冀地區(qū)統(tǒng)一市場行政管理標準，將京津冀機動車市場準入門檻調(diào)整為一致標準。避免低排放標準的新車以及二手車輛向河北市場流動，從源頭上解決機動車尾氣排放標準不一的問題。

引入監(jiān)察監(jiān)督機制。如果部門之間相互推諉、不盡心盡力，就會大大降低機動車尾氣污染治理的效率和效果。因此，在京津冀機動車尾氣治理過程中，應當充分發(fā)揮監(jiān)察委員會的作用，有類似線索，可以移送監(jiān)察委員會，由監(jiān)察委員會通過協(xié)調(diào)、約談等法定程序督促相關部門履行職責。

（作者分別為深圳大學理論經(jīng)濟學博士后流動站在站博士后；首都經(jīng)濟貿(mào)易大學教授、博導）

【參考文獻】

①曹英楠、楊耀：《機動車已成空氣污染重要來源》，《生態(tài)經(jīng)濟》，2018年第9期。

②周耀東、孫昭昱：《京津冀協(xié)同發(fā)展下北京外埠機動車出行管理的政策選擇》，《北京交通大學學報（社會科學版）》，2019年第1期。

③高明、郭峰：《城市化對空氣質(zhì)量的影響研究——以京津冀城市群為例》，《環(huán)境經(jīng)濟研究》，2018年第3期。

④常紀文、魏曾春：《立法保護京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的各項制度》，《中國環(huán)境監(jiān)察》，2018年第4期。