陜南地區生態移民搬遷工程實施效果評價

蘇鐵柱，華雷，張永明

（商洛學院 教務處，陜西商洛 726000）

生態移民是移民搬遷的重要內容，也是國家開展扶貧攻堅，全民建成小康社會的一項重大舉措。陜南移民搬遷是陜西省委、省政府2011年啟動實施的一項重大惠民工程，對加快陜南城鎮化建設進程、實現脫貧摘帽、鄉村振興具有重要意義[1]。目前關于陜南地區生態移民的研究及效果評價主要集中在改善居住環境、生活條件、就業增收、脫貧攻堅等經濟效益、社會效益和政治效益等方面。賈耀鋒認為移民搬遷實踐使得部分地區生態移民政策的規劃目標得以實現，既減輕了遷出地的資源環境壓力，又把超載的人口遷移到容量較大，生態較好的區域發展，為移民創造了脫貧致富的條件[2]。李博等認為生態移民效益評估結果揭示了移民政策的制定、實施過程的合理化等對移民效益的重要影響[3]。劉偉等認為生態移民效果評價既要強調對反映整個移民區域經濟、社會、文化、生態環境等方面變化的全面調研，也要對生態移民的理論和實踐問題進行深入研究評價[4]。魯能認為移民搬遷背景下的新型城鎮化充分體現了中國的制度優越性和創新性，但需要防止移民出現返貧和二次搬遷現象，防止移民社區形成新二元結構[5]。黃志剛等認為生態移民是陜南連片貧困地區推進精準扶貧的重要路徑，成效顯著，為脫貧攻堅及新農村建設奠定了堅實基礎[6]，付少華等認為移民搬遷整體改變與再塑造了農戶生計空間[7]。黎潔認為這種改變對移民生計結構的優化產生了積極作用，但搬遷后的生計適應及安全較為突出[8]。徐錫廣等認為移民安置過程中存在陷入次生貧困的可能，移民生計的可持續性等方面不容忽視[9]。李曉園等認為經濟基礎、政策保障和社會融入是衡量易地扶貧搬遷績效評價的重要因素，其中經濟基礎因素最重要[10]。魯能等認為社會效益是易地移民搬遷精準扶貧的基礎效益，經濟效益是核心效益，而政治效益、文化效益、生態效益則是易地移民搬遷精準扶貧的延伸效益[11]。

隨著移民搬遷工程的深入推進，移民本身的一些復雜問題逐漸顯現出來，部分地區城鎮化發展相對滯后，發展不平衡、不充分，可持續發展動力不足，制約著脫貧攻堅成果的鞏固和鄉村振興的持續健康發展。目前關于移民搬遷效果評價相關研究以民生保障、經濟效益和社會效益為主，基于鄉村振興背景下的移民搬遷地區生態環境保護、文化體育建設、防止返貧以及可持續發展研究欠缺、較少。本文主要圍繞如何推進生態移民搬遷提升生態文明和鄉村文化效益，實現長期脫貧可持續發展，提高城鎮化建設水平和發展質量，對陜南地區部分鄉鎮移民搬遷工程效果進行調查評價，在深刻全面了解現狀基礎上，分析存在問題的成因，并提出解決的對策。

1 研究方法與對象

主要運用問卷調查、實地走訪考察、統計分析等方法，于2017—2018年，對商南縣清油河鎮、丹鳳縣竹林關鎮、山陽縣楊地鎮的生態移民代表進行了走訪和問卷調查，調查問卷涉及受訪者基本現狀、存在的問題以及對生態移民搬遷工作的看法和建議等。在移民集中安置點、移民臨時居住點、施工現場等地共計發放問卷120份，回收有效問卷116 份。參與調查問卷的移民代表中女性占41%，男性占59%；其中20 歲以下占 16.95%，20～40 歲占 32.20%，40～60 歲占40.68%，60～70 歲占10.17%。總體來說調查受眾分布均勻，調查結果真實可信，代表性較強。

2 結果與分析

共計調查研究移民116 人，其中小學文化程度49 人，占40.68%；中學文化程度55 人，占47.46%，大專及以上學歷4 人，占6.77%；文盲6人，占5.08%（見表1）。在校學生14 人，占11.86%；外出務工35 人，占30.51%；半工半農17 人，占16.25%；務農25 人；占21.03%；其他自由職業者24人；占20.34%。從家庭收入來看，5 000 元以下占17.65%；5 000～10 000 元占 5.88%；10 000～15 000元占47.06%；15 000～20 000 占29.41%（見表1）。

據此可見，接近九成的移民文化程度在中學及以下，受教育程度普遍較低；移民家庭年收入主要集中在10 000～20 000 元，但家庭成員4人以上超過80%，移民經濟負擔比較重；這些移民創收主要依靠外出務工和做小本生意，通過走訪得知外出務工仍然是一種趨勢，而務農人員越來越少。

調查發現70.6%的人認為原居住地自然災害發生頻繁或比較頻繁（如圖1），93.1%的移民對政府移民搬遷工作表示滿意（如圖2），89.4%的移民認為生態移民搬遷對生活條件改善較大（如圖3）。調查表明，搬遷群眾由原來的地質洪澇災害威脅的地區、生態環境脆弱地區、交通不便地區搬遷到地勢平坦、交通便捷、人口集中、環境優美的移民小區，由土瓦房變為樓房，分散居住變為集中居住，教育醫療衛生保障和生活條件等都有了很大改善。搬遷群眾的生產方式由原來務農向務工和第二、第三產業轉變，同時有效促進了生態功能的恢復，保護了生態環境。

表1 移民的基本情況調查

圖1 原居住地自然災害發生頻繁程度調查

圖2 移民對政府移民搬遷工作滿意度調查

圖3 移民對遷入地的滿意程度調查

3 陜南地區生態移民搬遷存在的問題

3.1 配套設施服務不健全

調查顯示，25.53%的群眾對新居住地周圍環境及配套設施非常滿意，47.06%的群眾表示滿意；另有約8%的移民表示不滿意；85%的群眾對“子女入學、醫療和就業”三項內容最為關心，約85%的村民覺得農村現在面臨的最突出的問題是增收困難，家庭負擔重，醫療、教育等基本問題難以解決。部分移民社區的環境衛生、垃圾處理等生態環境保護問題突出，社區安全監管、精神文化建設、體育運動設施等不健全，學校建設、醫療保障等需要進一步完善。幼兒園、小學、初中等教育機構的基礎設施比較完善，硬件設施水平相對較高，但師資水平相對較低，教職人員也相對缺乏。

3.2 農業產業發展滯后

在調查中，移民家庭中承包地面積6 畝以下的超過60%；實際耕作面積在6 畝以下的75%，約有70%的村民表示希望能成立專業化的農業合作組織，進行耕地的適度規模化的農業生產經營，發展農村特色經濟，增加農民的收入，推動農村經濟發展，并且有45%的村民愿意租讓土地。部分地區屬于國家連片集中貧困地區，農業產業集約化發展不足，沒有實現規模化生產，農村經濟發展滯后，未能通過特色產業發展帶動就業，無法為搬遷移民提供足夠的就業崗位，農業增收困難，移民社區的勞動力仍然以外出打工為主，年輕勞動力大量外流，勞動力并沒有出現回流的現象。

3.3 移民就業渠道狹窄

關于移民就業及收入來源的問題，調查顯示：56.52%的人認為農業投入成本過高，土地資源有限，收益較低；34.78%的受訪者認為農村勞動力不足是制約農業發展的重要因素；47.83%的人認為外出打工可以增加家庭收入，改善家庭經濟狀況；個別經濟狀況比較差的搬遷對象和貧困戶以及老年人搬遷自籌資金負擔重。調查表明移民搬遷后最關心的焦點是家庭收入或就業問題，部分移民生存技能技術缺乏，新的生存環境適應能力較差，移民更希望政府繼續加大政策和財政投入，創造更多的就業機會。搬遷后，一些移民由于出門打工沒有技術，經營沒有門路，種田沒有土地，沒有收入來源，生活艱難，在家務農只能維持家庭基本生計，移民搬遷并沒有從就業上改變移民戶的生活問題，已脫貧農戶存在搬遷后重新返貧的風險。

4 提升陜南地區生態移民搬遷效果評價對策

4.1 堅持生態移民走可持續發展之路

習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”，十八大將“美麗中國”的生態文明建設目標寫入工作報告，十九大報告中提出“堅持人與自然和諧共生”“像對待生命一樣對待生態環境”“實行最嚴格的生態環境保護制度”，也提出了永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線等。習近平總書記指出不能把解決貧窮、發展經濟同生態環境保護對立起來，更不會以犧牲生態環境來換取經濟發展。生態環境是人民賴以生存的基本保證，陜南大部分移民所在地屬于水土流失嚴重，生態環境脆弱，在扶貧移民過程中，應該首先考慮把移民搬遷與生態建設結合起來，在移民搬遷過程中加大生態環境保護經費投入和制度建設，先移民后封山，實施退耕還林、還草，改善和治理區域生態環境，突出生態和文化主題，在智慧農業、創意農業、森林養生等領域創新經營模式，使得農業產業升級、生態環境保護、就業能力提升成為移民新區可持續發展的動力和保障，實現經濟、生態和社會三大效益最大化，

4.2 優化產業結構推進特色農業發展

黨中央提出鄉村振興戰略，要不斷優化提升農業產業結構，實現特色興農、產業興農、科技興農。商洛地處秦巴山區，交通不便，信息阻塞，思想比較保守，機會有限，經濟基礎薄弱，較難引進外來經濟資源，嚴重制約經濟發展。商洛地區擁有生態、農業、旅游資源優勢，移民地區應以市場為導向，合理調整和優化區域產業結構和布局，以推進山林、土地集約化、適度規模化經營為突破口，選擇適宜性產業發展，大力發展綠色農業、有機農業、農業旅游觀光、健康養生，依托商洛豐富的中草藥資源、礦產資源、生物資源、旅游資源、文化資源等建立產業孵化基地，堅持“穩得住、能致富”，實現農業產業現代化[12]。逐步推動傳統農業向現代農業轉變、傳統農民向市民或產業工人轉變、遷入地的農業資源向工商資本轉化[13]，吸引外出打工農民回鄉創業生產，實現產業脫貧。

4.3 完善基本設施加強文化體育建設

十九大報告提出實施鄉村振興戰略以及“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”總要求。習近平總書記強調，鄉風文明是鄉村振興戰略的靈魂，鄉風文明既是鄉村振興戰略重要內容，更是加強農村文化建設的重要舉措，因此不僅要完善移民搬遷地區基本水電路訊等基礎設施及醫療、衛生等基礎設施，強化基礎交通設施建設，居民點內部的排水，供電等實現路、水、電“三通”，完善移民搬遷地區基本生活保障設施建設[14]，也要加大基礎教育、精神文化活動、體育運動設施、文化健身廣場等建設投入，通過完善基礎設施提升移民地區生活保障，豐富群眾文化體育生活，提升鄉村風貌和鄉風文明，同時，吸引優秀青年教師來當地任教，支持大學生到當地支教，加大教育醫療資源投入，提升教育醫療資源質量。

4.4 健全社會保障體系實現長期穩定

習近平總書記指出實施鄉村振興戰略實質上是推進生產、生活、生態、文化等多要素于一體的系統工程。健全的社會保障體系是移民安心生活的保障，普及和完善社會養老、醫療保險等社會保障服務。通過政府投入、籌集資金、搬遷戶自籌資金等措施，拓展資金投入渠道，爭取地中央、省、市項目支持，多元籌措資金，鼓勵民間資本投入，全方位提升其教育、醫療、交通、文化等公共服務功能和水平，夯實移民地區物質文化需求，不斷完善住房安置、生活補貼、就業安置、合作醫療、養老保險等基本社會保障制度和優惠政策，優先對“困難移民”進行救助扶持、低保補助，減輕困難戶因搬遷帶來的經濟負擔，激發移民搬遷積極性，實現長期穩定的可持續發展[8]。

4.5 開展技術培訓加強就業幫扶

完善的就業保障是移民生存可持續的前提，移民不僅要“輸血”，更重要的是“造血”。采用“科技文化扶貧”的方式，堅持“治窮先治愚，扶貧先扶人，扶貧先扶智”，通過加強技術教育和培訓，使移民掌握脫貧致富的基本本領，提高就業技能來把窮根徹底拔掉，為脫貧致富提供最根本的保障[15]。技術培訓和指導主要靠政府開展，也可依托教育、科技部門、企業以及高校科研院所幫扶結對，將新技術、新方法、新知識用于現代農業發展。在移民就業技能提升的同時，還應建立健全就業創業服務體系，通過及時發布相關就業信息，減免稅收、崗位補貼、金融扶持、公益崗位、發放產業獎補資金、探索電商發展助力脫貧攻堅等，向移民提供更多的政策引導和就業幫扶，促進其就業[16]。

5 結語

陜南生態移民搬遷地區是一項集經濟、社會、生態于一體綜合性建設工程，通過初期的探索到逐步成熟，在生態環境建設、脫貧攻堅和鄉村振興等方面發揮了重要作用[17]。生態移民的可持續發展要轉變過去重經濟輕生態、輕文化的發展理念，既需要政府的政策引導和財政支持加大產業結構優化、經營投入、配套基礎設施建設完善以及資金、技術和人員的支持，也要注重鄉村精神文明建設、生態和諧、實現可持續發展。陜南地區生態移民需要在已取得的成績基礎上，繼續完善相關政策和社會保障體系，強化農業產業發展，提升移民就業能力，加強生態環境保護舉措，重視鄉村精神文化建設，穩步推行教育醫療等惠民政策，為移民提供良好的生活環境和基本保障，構建人與自然、社會和諧關系，促進區域經濟社會可持續發展，助力脫貧攻堅，實現陜南地區全面建成小康社會。