法律援助助力社會治理的有效途徑和機制

梁曉棟 文瑋 陳雅雯

摘 要 社會治理是一項系統工程，憑借自身的制度優(yōu)勢，法律援助能對社會治理發(fā)揮重要作用。法律援助是社會治理的有機組成部分，其與社會治理有著共同的價值追求，良好的社會治理離不開完善的法律援助。法律援助在社會治理中起到了保護弱勢群體基本權利、保障和改善民生、化解社會糾紛的作用。然而現在二者聯系不夠緊密、關系不夠清晰，法律援助缺乏助力社會治理的有效方式。本文認為應構建矛盾化解、風險防控及法律支撐等法律援助助力社會治理的有效途徑，在此基礎上以多元主體為中心，構建法律服務供給機制、良性互動機制及運行規(guī)范機制，促進法律援助更好地實現其價值，助力社會治理。

關鍵詞 法律援助 社會治理 權利保障 多元主體

作者簡介：梁曉棟、文瑋、陳雅雯，廣州大學法學院本科生。

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.175

一、 前言

社會治理是一項縱橫交錯的系統工程，體現出社會發(fā)展的階段性特征。社會治理這一詞正式出現在中共十八屆三中全會的官方文件上。黨的十九大明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，完善社會治理體制，提高社會治理水平，并確立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會治理體系。我國法律援助制度自1994年提出，經過20多年的發(fā)展，法律援助的內涵不斷豐富，通過國家設立的法律援助機構的指導和協調下，法律服務人員為特殊案件或經濟困難的當事人給予提供法律幫助，在保護社會弱勢群體，化解社會糾紛中發(fā)揮了重要作用，對社會治理有重大影響。

但是在目前，法律援助助力社會治理存在較多難題：一是二者聯系不緊密，法律援助與社會治理難以結合，無論是理論還是實踐都少有將法律援助與社會治理結合起來。二是法律援助與社會治理的關系不清晰。明晰二者的關系是法律援助對社會治理發(fā)揮作用的前提，只有準確地把法律援助定位到社會治理的高度才能更好地發(fā)揮法律援助的作用，才能實現法律援助制度的制度價值。三是法律援助缺乏有效的方式助力社會治理由于理論和實踐都少有將二者結合起來，所以就導致了缺乏現行的途徑和機制將二者溝通起來，二者處于一個相互獨立，難以互相作用的境地，法律援助缺乏有效的途徑和機制來助力社會治理。

二、法律援助與社會治理的關系

（一）法律援助是社會治理的有機組成部分

社會治理首先要依法治理，法治在社會治理中發(fā)揮不可或缺的作用，能為社會治理法治保障提供制度支撐。一方面，要在社會治理中發(fā)揮法治的保障作用就必須提升社會弱勢群體的法治意識，引導他們運用法律來解決遇到的糾紛，讓社會的弱勢群體都能意識到運用法律武器來維護自己的合法權益。另一方面通過法律援助制度為維護社會弱勢群體的合法利益提供制度支持，通過法律援助為弱勢群體提供法律服務，保障法律在弱勢群體中也能順暢實施，社會治理的法治保障才有可能落到實處，如果社會弱勢群體的合法權利都無法保障，法治也就無從談起，社會治理也就失去保障。

（二）法律援助與社會治理具有共同的價值追求

法律援助作為一項公共法律服務，與社會治理具有共同的價值追求，二者都保護社會弱勢群體，追求社會的公平正義。法律援助通過為弱勢群體提供一條司法救助途徑，保護弱勢群體，以免當他們的合法權利遭受侵害時因為經濟原因或生理缺陷而無力救濟，讓司法資源惠及到每一個角落，努力實現社會的公平公正。社會治理，尤其社會保障部分直接或間接為社會弱勢群體提供經濟上的或者其他方面的救助，使他們不會因為貧窮或其他原因難以生存，保障他們的基本人權，讓他們也能像普通人一樣有尊嚴地生活著，實現社會的公平正義。雖然從手段上看，法律援助主要是通過為社會弱勢群體提供法律服務來幫助他們實現他們的合法權益，社會治理強調綜合運用多種治理措施，包括經濟、法律和行政手段等措施，但是法律援助與社會治理都保護社會弱勢群體，追求社會的公平正義。

（三）良好的社會治理離不開完善的法律援助

良好的社會治理必須要有效解決社會矛盾，協調社會關系，保持社會穩(wěn)定，實現社會和諧。法律援助是化解社會矛盾利器之一，法律援助制度一方面提供了一條把社會矛盾引入法治的軌道，通過法律的途徑來解決社會矛盾，同時法律援助制度又是化解社會矛盾的手段，通過為社會弱勢群體提供法律服務，解決他們之間的矛盾，化解他們的糾紛。實現社會和諧是社會治理的應有之義，只有當社會的矛盾得到有效且合法的解決，社會才會得以長治久安，社會治理的目標才能實現，法律援助是社會治理中的重要組成部分，在保護弱勢群體權益，維護社會公平正義，法治保障等方面給予社會治理重要支持，有效的促進社會治理水平的提升。同時社會治理水平的提升也要求法律援助不斷提升其水平，不斷完善自身建設，讓二者互相促進，互相支持，才能更好地發(fā)揮法律援助對社會治理發(fā)揮作用，才能形成社會治理與法律援助良性互動的局面。

三、法律援助在社會治理中發(fā)揮的作用

（一）保護弱勢群體的基本權利，實現社會公平

社會治理注重保障社會主體的權利，實現社會公平。社會弱勢群體的權利訴求是最容易被忽略的一部分，保障他們的權利是社會治理的重要內容之一。一方面，訴權是現代法治社會中第一制度性的人權，當社會的弱勢群體的合法權利遭受損害而尋求法律解決途徑時往往會由于經濟狀況、生理缺陷等問題而難以實現，其訴權難以保障。法律援助制度的設立能在他們的權利受到侵害而難以尋求救濟時提供法律幫助，保障他們的合法權益免受侵害和保障他們的訴權得以實現。另一方面，通過法律援助制度來再分配法律服務，當社會弱勢群體的基本權利遭受到侵害時，法律援助就能發(fā)揮其保障作用，為社會弱勢群體提供法律服務，保障社會弱勢群體的基本權利，以免他們的合法權益受到侵害而不能得到救濟。通過法律援助制度來保護社會弱勢群體的基本權利，做到讓每一位公民都感受到社會的公平正義，弘揚公平正義的社會風氣，實現社會公平正義。

（二）保障和改善民生，維護社會穩(wěn)定

改善民生，維護社會穩(wěn)定是社會治理的重要追求，法律援助是社會保障的重要部分，為民生保駕護航。民生問題能否得到解決事關社會穩(wěn)定，國家安寧，水能載舟亦能覆舟，只有把人民群眾最關心的問題給解決了才能永葆根基。法律援助工作是一項民生工程，一方面，法律援助是社會保障制度的一部分，當社會弱勢群體遭受侵害時能及時給予救濟，通過法律援助的及時介入，為困難群體提供無償法律幫助，使他們的權益有效地得到保障。另一方面，將與民生緊密相關的事項納入法律援助補充事項范圍，為民生保駕護航。值得強調的是，法律援助在勞動保障方面作用突出，維護了大量農民工的合法權益，體現了法律援助的民生情懷，在保障人民群眾民生權益的實現，維護社會穩(wěn)定中發(fā)揮了積極作用。

（三）化解社會糾紛，維護社會和諧

社會治理要求實現社會的和諧，社會和諧的實現必須有效地化解糾紛。法律援助制度的實施，為需要獲得法律幫助的當事人提供了化解糾紛的制度保障，引導當事人采用法律手段公平、公正地解決糾紛，化解他們的矛盾，引導他們通過法律這一手段來維護自己的合法權益，從而緩解社會糾紛積聚所帶來的不良后果，避免因矛盾激化形成脆弱及病態(tài)的心理，破壞社會秩序。通過法律援助制度化解社會糾紛，強化法治權威，維護社會秩序，促進社會的和諧。

四、法律援助助力社會治理的有效途徑

（一）構建矛盾化解途徑，協調社會關系，化解社會矛盾

幫助社會治理更好的協調社會關系，化解社會矛盾是法律援助助力社會治理的重要途徑之一，同時也能幫助實現社會治理之目標。社會治理的整體目標系促進社會系統的和諧運行和良性發(fā)展，從而實現整體社會的公平及正義。為了達到此宏觀目標，要從社會治理的具體目標入手，即探討如何能夠讓社會治理良好的協調社會關系，化解社會矛盾。

在實踐中，雖然提供法律援助的社會組織不斷涌現，但目前我國基層的法律援助工作主體間的協商互動機制總體而言還是缺失的，這使建立多種社會主體間進行溝通、交流、協商、合作的社會治理機制缺乏相應土壤。在現有主體之間也經常因援助機構司法屬性不足，機構和隊伍建設的不足，以及經費困難等原因，導致溝通協調失靈，互動機制缺失，難以形成社會治理的效應和氛圍。

法律援助的目的在于更好的協調社會關系，化解社會爭端矛盾，以其自身制度優(yōu)勢來為弱勢群體提供減免費用的法律服務。從提供法律援助的主體來看，社會爭端矛盾的解決除了發(fā)揮法援機構和法援律師等傳統主體的作用之外，還可以通過律師協會、基層法律服務所、高校法律援助社團、法律診所等其他社會組織來引導經濟困難群體選擇最合理的糾紛處理辦法，從解決個體爭端出發(fā)，通過法律手段來化解個人之間的矛盾，進而來解決、安撫特定群體對社會的不滿情緒，助力社會治理達到協調社會關系，化解社會矛盾的目的，以此引導居民自治與良性互動，實現社會的自我調節(jié)功能。

法律援助為了更好地在社會關系的協調以及社會矛盾的化解這一途徑上助力社會治理，政府在法律援助方面必須要改善原有的監(jiān)管、運作模式，同時推動對法律援助立法的進行，才能做好對多元主體共同運作的協調及管理工作，營造一個良好的環(huán)境讓不斷涌現的法律援助主體更好地發(fā)展，使這一條助力之路能夠真的通暢的運行，讓它們在社會治理中有效發(fā)揮作用。

（二）構建風險防控途徑，提高應對社會風險，保持社會穩(wěn)定的能力

應對社會風險，保持社會穩(wěn)定是社會治理的職能之一。目前人民群眾利益訴求逐漸多元化，社會矛盾和糾紛日益增多，影響著社會的穩(wěn)定與和諧。當出現利益表達受挫的情形時，部分民眾并沒有尋求行政救濟或司法救濟來解決矛盾，而是通過違法上訪、聚眾鬧事等極端方式維權。

對此，作為社會治理的具體方式之一的法律援助必須要發(fā)揮其功能，避免弱勢群體采用暴力的救濟手段維護權益的情況出現，提前預防風險的發(fā)生，輔助社會治理應對社會風險、保持社會穩(wěn)定的職能的實現。法律援助制度通過向經濟困難的群體和特殊案件的人給予減免收費的方式來實現其預防風險、維護社會穩(wěn)定的目標。當人們面臨糾紛之時，會更加愿意運用法律手段解決問題，理性表達利益訴求，進而降低群體性事件的發(fā)生率，緩解社會矛盾，維護社會的和諧與穩(wěn)定。同時，社會的隱性風險分子若得到了法律援助的救濟，意味著其作為有辯護律師的被告人，參與進了司法的過程，保障其充分、有效地參與庭審，這種充分發(fā)表意見，參與判決制作過程，使其對訴訟結果產生認同和信賴，不因不利的判決而仇視報復社會進行新的犯罪，對維護社會的穩(wěn)定產生積極的影響。

（三）構建法律支撐途徑，滿足公眾對法律服務的需求

滿足公眾社會需求是良性社會治理的目標。法律援助通過滿足公眾對法律服務的需求的途徑，起到保障人權的作用，助力于社會治理。具體來看，法律援助制度主要通過其再分配法律服務資源的功能以及提供優(yōu)質、高效、便民的服務兩大方面滿足公眾對法律服務的需求，從而助力社會治理。

首先，法律援助制度通過再分配法律服務資源，滿足公眾對法律服務日益增長的需求。現代刑事訴訟實行國家追訴，專門的追訴機關以國家名義、利用國家司法資源追訴犯罪。相比較而言，被指控人以自己的名義、為個人利益進行訴訟，面臨著勢單力薄、手中掌握的司法資源極為有限等眾多不利因素。因此國家設置法律援助制度，賦予其再分配法律服務資源的功能，為因經濟困難等原因而得不到律師辯護的弱勢群體提供包括律師辯護在內的免費法律幫助。這樣一來，法律服務資源就得以再分配，法律服務的“盲區(qū)”便得以填補，從而實現助力于社會治理。

其次，法律援助制度通過為民眾提供優(yōu)質、高效、便民的服務，滿足公眾對法律服務日益增長的需求。法律援助把維護人民群眾合法權益作為出發(fā)點和落腳點，積極回應公眾的訴求，通過完善鞏固便民利民措施，達到推進公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務的功能。如何通過為困難群眾提供及時便利、優(yōu)質高效的法援服務，來把涉及困難群體的各類矛盾糾紛納入法治化的軌道解決，滿足法律服務這一公眾的社會需求，成為了法律援助在更好助力社會治理實現其目標時需要解決的問題。

再次， 通過將法律援助服務大數據化，為調整法律援助機構對專業(yè)人員的配置、對各地社會矛盾的統計及解決提供支撐的科學依據。通過對法律援助類互聯網軟件開發(fā)應用的鼓勵，讓法律援助服務的受眾通過網絡或智能手機就能獲得便捷的服務;還可在全面實現法律援助數字化、數據化、信息化的基礎上，加強法律援助機構各部門信息資源整合共享，建設功能集成、業(yè)務集成的大數據公共信息平臺建設，打造“一窗辦理”的新型服務格局。通過以上方式，達到法律援助制度的智能化，起到與社會治理的智能化一齊發(fā)展，互相促進的作用。

最后， 通過對人工智能的繼續(xù)探索來提高法律服務的效率，保證法律服務的質量，進一步滿足公眾需求。一是要建立智能化的法律援助辦案輔助系統，為法律援助人員提供支持其辦案的各項信息，通過輔助系統的主動推送、提醒服務，來降低辦案強度，提升工作質量。二是要建立智能化的法律援助質量監(jiān)控系統，始法律援助的質量得到管控和保證。

五、法律援助助力社會治理的機制

（一）多元主體共同參與的法律服務供給機制

在法律援助助力社會治理的途徑當中，我們主張構建一個多元主體共同參與的法律服務供給機制以更好地發(fā)揮社會組織、人民群眾等主體在優(yōu)化公共服務質量、創(chuàng)新社會治理體制中的最大效力。在法律服務的供給鏈條當中，政府、志愿者隊伍、社會組織是最為核心的參與力量。據此，我們圍繞著這三類主體，構建一個多元主體共同參與的法律服務供給機制，對這三類主體進行了職能的分配。

1.轉變政府投入方式

近年來，我國政府的執(zhí)政理念和管理方式逐步發(fā)生轉型，由原來政府包攬大部分社會事務的“社會管理”方式轉變?yōu)閺娬{政府、非政府組織、公民等多元主體協同處理社會性事務的“社會治理”模式。

在多元主體共同參與的法律援助服務的供給機制當中，大力推動政府購買服務是實現政府職能轉變、創(chuàng)新社會治理體制機制創(chuàng)新的有力措施。通過政府購買服務，政府可以將一些原本無法提供、不適合提供的公共法律服務轉讓給更加專業(yè)的社會組織，讓社會組織填補這個公共法律服務供給鏈條的缺口。這樣一來，政府通過向社會購買法律援助的服務就可以由原來唯一的公共服務提供者轉變?yōu)槌鲑Y者、制度制定者和監(jiān)管者，從而更好發(fā)揮政府在法律援助助力社會治理中的作用，促進社會治理。

2.努力壯大志愿者隊伍

在法律援助助力社會治理的過程中，志愿者隊伍是一股不可或缺的力量。隨著公民法律素養(yǎng)的不斷提高，各種免費提供法律服務的志愿者隊伍也逐漸發(fā)展壯大如高校法律援助社團、法律診所等。于是，我們認為應當建立健全完備的公共志愿服務法律體系、組建專門統一的志愿者管理機構、推行適度可行的志愿者激勵、并對青少年和學生群體實施社會服務教育。通過上述四項措施，努力壯大志愿者隊伍，提高公共法律志愿服務的規(guī)模、能力、水平和效率。

3.積極培育社會組織力量

在構筑多元主體共同參與的法律援助服務供給機制的過程中，我們應當重視培育社會組織的力量，為其參與社會治理提供廣闊舞臺。

為了更好地發(fā)揮法律援助在助力社會治理過程中的作用，為發(fā)展壯大上述法律援助服務社會組織提出以下路徑與相關建議：其一，明晰社會組織參與社會治理、提供法律援助服務的需求導向。也即，社會組織應當加強與政府公共法律機構的分工與合作，主動填補政府無法提供、不適合提供的法律援助服務的領域。其二，構建相應的激勵機制如給社會組織提供大力度的資金扶持、提高社工人員的待遇等等。其三，依法加強監(jiān)管與引導：在執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)中及時懲治某些社會組織違規(guī)違法的行為，將一些有嚴重違規(guī)違法行為的社會組織逐出的領域。其四，規(guī)范完善社會組織的參與平臺：通過法律的合理規(guī)制，規(guī)范社會組織信息交流和協商互通平臺的運作，整合優(yōu)化平臺資源，完善平臺的整體建設，為各大法律援助服務社會組織拓寬溝通協商的渠道。

（二）多元主體有效參與的良性互動機制

社會治理的最終目標是構建一個多元主體良性互動的治理格局。因此，在實現社會治理的進程當中，社會群體的力量不可忽視，必須努力激發(fā)社會群體的活力，促使多元主體的良性互動。然而，就目前的發(fā)展現狀來看，社會力量的治理能力普遍還較為薄弱，還難以發(fā)揮其在社會治理格局中的主體性力量。

在我們看來，要解決上述難題，促進法律援助服務供給主體在社會治理格局中的良性互動需要從以下幾個方面入手：第一，建立健全法律援助服務供給主體的交流平臺，拓寬政府、社會組織以及志愿者主體的信息溝通交流渠道。具體來看，我們建議打造一個法律援助服務供需信息發(fā)布平臺。政府與社會組織可在該平臺內進行一定的洽談與磋商，并通過競標的方式，確立合作關系。第二，建立政府積極回應的機制。政府通過完善信息公開制度、決策參與制度、行政問責制度，保障公眾的知情權和監(jiān)督權，規(guī)范政府購買服務的運作模式，防止權力尋租。

（三）多元主體有序參與的運行規(guī)范機制

構建一個政府主導、社會力量廣泛參與的法律援助助力社會治理的機制，需要為其提供科學合理的行為規(guī)范與制度框架，從而促進多元主體在社會治理格局中的有序參與。因此，我們主張構建一個多元主體有序參與的運行規(guī)范機制，通過立法、評估、監(jiān)管三大環(huán)節(jié)，規(guī)范法律服務供給主體的運行，以實現法律援助促進社會治理的最終目的。

1.要完善多元主體參與法律援助服務供給過程的立法

我們主張通過立法明晰政府與社會組織等主體的職責定位，實現權力的合理配置與有效制約。對于政府，要轉變原有“管制”為主的立法觀念，更大程度地賦權于社會組織以及其他相關主體;同時要對原有的監(jiān)管方式、運作模式進行更新與升級，在法律援助等公共服務的供給機制中，通過立法促進法院、檢察院、公安機關、司法行政機關等各個機關的協調配合。對于社會組織，既要通過完善立法明確其在參與法律援助助力社會治理過程中的權利義務、職責邊界;又要積極調動其主觀能動性，為培育和壯大各大社會組織提供政策優(yōu)惠和法律保障。

2.要建立健全針對法律援助服務供給主體的評估機制

完善對各類社會組織及其他相關主體的評估考核指標體系，針對機構資質、社會服務質量、服務效果等情況定期開展對各類主體的考核評估。結合定期開展考核評估的結果，構建相應的獎勵懲罰機制，對發(fā)揮作用突出的法律援助服務工作者予以獎勵和表彰，同時對某些違規(guī)違法的行為作出相應的懲罰。

3.要建立健全針對法律援助服務供給主體的監(jiān)管機制

政府應當制定完善相應的監(jiān)管制度，讓各類法律援助服務提供者在法律的框架之內規(guī)范運行、在執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)中及時懲治某些法律援助服務提供者違規(guī)違法的行為，構建相應的懲罰機制與退出機制，將一些有嚴重違規(guī)違法行為的法律援助服務提供者逐出法律服務的領域。

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