簡論我國城市公共活動空間的沖突與治理

朱達 陳焱光

摘 要 城市公共空間構成了城市居民公共活動的主要載體，也是城市經濟和社會發展過程中不同個體和群體公共活動中權利沖突最集中和多發的領域，但現有的法律和城市管理法規尚未提供系統有效的規范供給，面對城市居民不斷增長的對城市公共空間利用法治化的要求，相關立法應當積極做出回應：通過貫徹以人民為中心的指導思想，堅持空間正義的基本理念，在具體立法層面，要明確城市公共活動空間的范圍、合理界定城市公共活動空間利用主體的權利和義務、依法規范政府規劃城市公共空間權力，實現以人民為中心的城市公共空間資源的合理配置和依法利用。

關鍵詞 城市公共空間 沖突 依法治理

基金項目：本文系湖北省人大常委會理論研究課題階段性成果，課題編號：HBRDYJKT2018143。

作者簡介：朱達，湖北大學政法與公共管理學院法學專業碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學;陳焱光，湖北大學政法與公共管理學院教授、法學博士，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.178

一、沖突的產生

近年來，大量發生在城市公共活動空間的矛盾沖突，引發了全社會對這一問題的廣泛關注：如以市民休閑娛樂為視角，不難發現，近年來興起的中國特色的、集休閑健身于一體的廣場舞引發沖突最為典型。這類沖突發生的公共空間從小型社區到大型廣場，從晨曦初露到夜色朦朧，沖突幾乎是一道城市不可或缺的風景，盡管不是靚麗的風景。最近，此起彼伏的廣場舞造成的噪聲擾民事件陸續曝光，如“北京鳴槍放獒事件” ，“武漢糞襲事件”，“溫州高音炮還擊事件”，還有群體與群體間因利用公共空間引發沖突的案例在多地出現，如在洛陽、南京、孝感等地上演的廣場舞大媽大爺與打籃球小伙爭奪活動場地引發沖突的事件。

這些只是比較典型的沖突現象，表面上的籃球場地之爭，共享單車的恣意停放，實質上卻反映出各群體對有限的城市公共空間資源的爭奪。濫占城市街道亂搭亂建、公共空間成為私家停車場、圈占小區綠地種菜等行為同樣也是如此。面對公共空間沖突不斷的情況，社會在質疑缺乏基本的公共意識，不守規則，不懂得協商合作的同時，如何通過法治樹立公共意識，完善法律，加強執法，嚴格責任，杜絕公共空間商業性無序和非法利用，消弭政府不作為帶來的公共空間利用沖突、規劃不合理導致不同群體利用不均衡的沖突等等。

進一步審視這些城市公共空間引發的權利沖突發現，既有共時性的居民面對面的沖突，更有錯時性的非法擠占公共空間的形成的靜止性沖突，無論哪種形式，都使得一部分居民進入到公共空間進行活動自由與權利被限制或侵害。如果說在權利十分明晰的情況下，沖突的權利可以通過對憲法和法律的解釋和適用得到解決，但在具有極強公共性的城市公共空間里，如果沒有明晰的細化的法規加以規范，沖突就會一直持續下去，由于同一空間活動的重復性，得不到紓解的沖突累積起來，極易誘發群體性事件，這一點，多個城市公共空間的沖突事例說明了這一點。因此，通過地方立法解決這一問題就顯得尤為迫切。

二、城市公共活動空間的界定及其特征

城市居民的公共活動一般在公共空間進行，界定公共空間有利于厘清公共空間的公共性的程度及其法律地位，為法律對之有效規范提供明確的范圍。

城市公共活動空間是城市空間中與以私有產權的私人性相對應的公共產權形式表現的公共性空間形態。當然，這里討論的公共空間，界定為居民日常生活意義上的活動空間，不包括政治性訴求的維度。基于此，城市公共活動空間是城市中供居民日常生活和社會生活公共使用的外部空間，是進行各種公共交往活動的開放性空間場所。

與此同時，城市公共活動空間使城市空間得以貫通與整合，維持并加強城市空間的整體性與連續性，并具備以下兩點特征：

第一，客觀性與主觀性的統一。城市公共空間既是客觀存在，也是由居民創造的人的主觀認同的空間。從產權的意義上講，私人（組織）私密活動關聯的產權物之外的空間可以視為公共空間，這樣，社區的公共道路和活動場地等在市民日常生活意義上也構成公共空間。但客觀的公共空間并不必然形成公共空間，它還需要居民的認同并與居民的實際活動發生關聯，因為人是空間的主體，城市公共空間由人創造，又由人去感受，因此具有極強的主觀性，且客觀性與主觀性形成統一。

第二，象征性與可識別性的統一。公共空間往往是構成一個城市重要特色的符號，如各種特色的廣場、公園、博物館、紀念館等，但這種象征又是現實的富于建筑和景觀特色的有形物或空間布局體現出來。影響城市公共空間多樣性的各項因素，在城市公共空間中必然有所反映，形成各自獨特的特性，使城市公共空間豐富多彩的同時，也使其本身具有了可識別性。

列寧曾說過：“城市是經濟、政治和人民精神生活的中心，是前進的主要動力。” 城市公共空間是城市必不可少的空間類型，是城市生活的重要組成部分。城市公共空間類別和功能的多樣及其特征，決定了日趨復雜的城市公共空間在滿足日趨多樣化的居民需要方面，政府的職能定位、規范指引、公共服務能力等制度及福利供給與居民日益增長的對美好生活的向往和追求間、城市公共空間的品種、功能和空間有限性與居民利用的個體意志性、時間集中性、群體差別性之間等方面存在諸多形式的沖突。分析這些沖突和制度供給的不足，有利于建構一個協調和平衡居民與居民之間、居民與政府之間、居民、政府與社會組織之間的互利共贏的法治化秩序，真正體現城市公共空間的以人民為中心的理念。

三、我國城市公共活動空間依法治理存在的問題

（一）立法理念滯后

黨的十八大以來提出的以人民為中心的發展理念和“五位一體”的發展戰略，黨的十九大提出的我國社會矛盾發生的變化，并未在國家和地方層面的城市立法中得到體現。城市公共活動空間的建設及治理是居民獲得感和幸福感的重要體現，共享經濟時代帶來的公共空間的使用和管理是否有利于居民出行、城市秩序和城市文明的協調發展，立法尚未作出有效回應。

（二）地方立法不平衡

地方立法層面盡管關于公共空間有更多和更細化的規定，但更多側重于市容市貌的維護，非法違建的禁止，政府執法的指導和要求，對于如何確保公共空間在城市不同居住區域的均衡分布、居民如何合理利用公共空間、居民在公共空間利用中不同權利訴求的沖突的處理原則和規范等缺乏細化規定，一些規定落后于“五位一體”發展戰略和共享經濟。如武漢市的《武漢市城市綜合管理條例》盡管規定了公共自行車的管理，但完全沒有預計到近三年來共享單車對居民公共活動空間的擠壓和非法侵占;即使是專門以“城市公共空間”命名的《陜西省城市公共空間管理條例》，對居民如何利用公共空間、政府如何保障居民公平合理利用公共空間、如何防止各種商業行為侵害公共空間的公共性、可達性、共享性、服務型等，都未加規范。甚至有些城市的城市治理法規盡管涉及到公共空間，更多的是規范商業化利用的規范，與居民享受公共服務的目標相去甚遠。如2017年生效的《泰州市城市治理辦法》第二十八條規定：利用政府投（融）資建設的公共建（構）筑物、公共設施、公共場地（所）、公交車輛、公交站場、候車亭等公共資源，設置商業性戶外廣告設施的，應當依法通過招投標、拍賣等方式取得。

四、完善我國城市公共活動空間依法治理的若干建議

（一）貫徹以人民為中心的立法理念

正是由于城市公共活動空間中不斷發生各種差異化的利益訴求和由此導致的對立，才使法規的制定有了基本的前提。運用法律思維分析和協調不同的利益，首先需要明確的價值指導，具體化到現實中，轉化為城市規劃和管理立法規范。作為地方性規范，其價值取向首先需要在滿足市民需求還是滿足政府形象、利益或少數人的利益之間做出選擇。當下，以人民為中心成為法治中國建設和中國夢的起點和歸宿，在城市公共活動空間的立法理念上應當充分貫徹，是立法要全面體現關乎人民利益、突出民生保障、解民憂、聽民聲，堅持人民的利益高于一切，人民至上。正如洛克所說“法律除了為人民謀福利這一最終目的之外，不應再有其他目的”。 在不斷城鎮化和城市現代化的當下，不同群體有不同的生活方式，人們對如何享有城市的空間有各自的利益和訴求。多樣性的生活方式或利益應該得到平等對待。

（二）完善城市公共空間的地方立法

由于中國城市地形地貌和各區域間文化特色的差別十分明顯，城市公共活動空間在不同城市其基本類型和要重點解決的具體問題差別很大，難以在法律的層面作出較為細致和統一的規定，最好的方式是各地結合自身的實際，創造性的制定各具特色的地方性法規。這類地方性法規的制定，包括但不限于以下方面：

1.明確城市公共活動空間的范圍

城市公共活動空間與一個城市的民生、幸福感、自然及人文景觀、城市社會的文明程度等息息相關。在不斷完善產權制度的當代中國，城市居民房屋的私有化推動了個人產權的保護意識，但對于共有財產物化形態的城市公共空間 ，一般居民對其如何利用和保護尚缺乏清晰的概念，究其原因，首先是立法的缺失（特別是概念和范圍的缺失），隨著城市的迅猛發展，不同類型和功能的公共活動空間呈現在居民日常生活中，但卻缺乏相應的法律法規進行規范，導致不同利益主體對其利用失范或迷茫。

法與時轉則治，治與世宜則有功。當下的城市居民公共活動空間可以分為共享產權類公共空間和公有產權類公共空間，前者以城市社區公共活動空間最為典型，也包括企業事業單位半封閉使用的公有產權區域;后者以城市開放區域的廣場、公園、綠地、綠道、濱江和山林休閑區等區域。每一類型的公共空間由于產權人的不同，在管理上應有差別，同一產權類型的，由于文化娛樂的定位不一樣，對居民活動的具體要求相應有區別。如對于一般性群眾廣場的居民活動與有革命紀念意義廣場（或其他形式公共空間）居民活動，規范設置應當不同，在革命紀念廣場，健康嚴肅的活動形式和內容應該是底線要求，還有一些宗教性廣場，居民活動應該不能與該宗教的清規戒律有沖突。因此，對居民公共活動空間進行科學合理界定，有利于立法的精準化。

2.合理界定城市公共活動空間利用主體的權利和義務

城市公共活動空間的公共性、平等性和社會性決定了在這個空間中所有人都有權利按照適當方式利用公共空間，只要沒有直接構成對他人同等權利的侵害。但由于公共空間的開放性，使一些權利的行使客觀上造成了對他人權利不同程度的侵害。立法所要解決的問題不僅僅是如何認定，還要確定由誰裁判認定、誰來執行、采取什么方式合理消除侵權或沖突。人的流動性和集聚性、自立性和排他性，使公地悲劇在公共空間以權利競爭方式上演，居民考慮的更多的不是確認自己在公共空間的義務，而是公共空間里的權利，因為這種權利是不需要付出成本就可以享用，不需要別人同意就可以行使，而造成的后果自己可以不用承擔，噪音過后，人去地空，享受留給自己，煩惱留給旁人。

3.依法規范政府規劃城市公共空間權力

城市以特定地域土地為載體，以空間的無限發展拓展財富夢想。在政府擁有城市規劃權力的同時，政府就擁有了分配財富的權力，在面對巨大財富的誘惑面前，為了確保政府不成為獲利而成為為人民謀利益的一方，就必須對政府的規劃權力進行控制，防止政府權力為商人和利益集團服務從而偏離人民為中心的軌道。盡管我國城鄉規劃法對政府的規劃行為作了一系列規定，但涉及更具體的權力控制機制仍然是城市公共活動空間立法不可或缺的內容。

迅速發展的城市及城市財富的迅猛增長，加劇了市民（居民）與政府間城市規劃的沖突、溝通和協商妥協。公共交通的改善、重大經濟決策（如開發區、新區、新城）、環境決策和公共服務項目的規劃深刻影響著普通市民生活的便利度、財產的附加值和整體價值的升跌，也影響著城市工商業的發展格局及其速度。這種城市發展中的困惑與難題，歸根結底是權力與財富間博弈，是不同城市生活和建設主體通過怎樣的游戲規則實現雙贏還是一枝獨秀，抑或兩敗俱傷的過程。城市公共空間相對于其他有直接經濟效益的土地而言，短期的虧損考驗著政府的人民利益觀、治理智慧和整體思維。

因此，在法治中國建設背景下，市場經濟的本質不僅僅是法治經濟一個維度，還有道德上城市規劃和公共空間的人性化和公平性、宜居性問題。這些沖突客觀存在，需要通過正當程序對政府及規劃管理部門的職業道德和公正決策進行控制。

五、結語

如果說憲法和相關法律對公民私有財產權的保護已接近功德圓滿的話，那么城市公共活動空間這一寶貴資源的依法開放和利用則是方興未艾，如果缺乏法律法規的依法治理，不僅不能體現這一神圣公有財產造福于居民的巨大價值，相反由于活動空間的無序和沖突可能異化為城市良好秩序和文明進步的羈絆和夢魘。所以，為了城市更加美好，從理論上探討制定權利義務合理、權責明晰的城市公共活動空間依法治理的可行性方案，確信以法治的力量，推動城市的現代化和文明程度的提升。

注釋：

梁勤超，李源，石振國.廣場舞擾民”的深層原因及其治理[J].北京體育大學學報，2016（1）.

李德華.城市規劃原理[M].北京：中國建筑工業出版社，2001年版，第491頁.

列寧全集：第2卷[M].北京：人民出版社，1984年版，第276頁.

[英]洛克.政府論[M].葉啟芳，瞿菊農，譯.北京：商務印書館，1982年版，第89頁.

參考文獻：

[1]周波.城市公共空間的歷史演變[D].四川大學2005年博士學位論文.

[2]馮晶晶.長沙城市公共空間時代變遷研究[D].中南大學2008年碩士學位論文.

[3]楊楊.城市公共空間互動環境設計研究[D].哈爾濱工業大學2007年碩士學位論文.

[4]侯學賓.城市治理應重視空間正義[N].檢察日報，2017年8月30日.