淺議“越級上訪”現象

韓婧 張獨一

摘 要 越級上訪是跨越本級向上級機關提出信訪事項，是我國信訪制度在實施過程中出現的問題之一，越級上訪破壞了正常的信訪秩序，也會破壞行政機關的正常工作秩序。本文將從越級上訪的特點出發，分析越級上訪出現的原因，進而提出一些改善我國越級信訪現狀的可行辦法。

關鍵詞 越級信訪 原因 建議

作者簡介：韓婧、張獨一，北京理工大學法學院，碩士研究生。

中圖分類號：D632 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.180

一、越級上訪概述

越級上訪是信訪人跨越本級向上一級機關提出來訪事項。《信訪條例》第十六條規定： 信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出;信訪事項已經受理或者正在辦理的，信訪人在規定期限內向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。該條規定明確了走訪形式的信訪的級別管轄，走訪形式的信訪，應該向有權處理的本級或者上一級機關提出。之后2014年出臺的《國家信訪局關于進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》中第四條規定，對跨越本級和上一級機關提出的信訪事項，上級機關不予受理，并引導來訪人以書面或走訪形式向依法有權處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關，明確了越級上訪不予受理。通常來說，越級上訪有上訪主體多元化，上訪時間集中，對社會秩序有一定危害性，以及處理結果的不確定性等特點。

二、越級上訪出現的原因

（一）上訪人員法律知識欠缺

越級上訪的主體，多是農民、下崗工人等相對來說文化程度較低的群眾，甚至有可能是法盲，他們不知道通過合法正當的途徑，比如通過向法院起訴，或者通過正當的信訪途徑來解決自己的問題，只是一味的知道“出了問題找政府”，而且政府層級與“政府信任度”之間存在事實上的正相關關系，所以一般來說越級上訪者對于低層級的政府信任性較低，他們更愿意訴諸于更高層級的政府，只要能引起上級領導的重視，使他們的問題得到解決，哭鬧靜坐等也就不在話下了。

另外，有些問題當事人可以求助于司法手段解決，但是由于當事人法律知識的欠缺，在他們的認知里司法救濟的周期長，成本高，以及對司法公正的質疑等，都使得他們放棄更為適當的司法手段轉而去尋求信訪。

（二）政府及有關機關不作為

在越級上訪的情況下，有一大部分的當事人都是在尋求當地基層政府或者有關機關的幫助而其問題得不到有效解決的時候才會去越級上訪，在經濟轉型發展時期，也確實會出現好多的問題，比如農民房屋拆遷、征收土地，幼兒教師的工資待遇等等問題，但是在遇到這些問題當事人去找政府解決時卻會出現推諉扯皮，敷衍了事的情況，于是導致了當事人對于當地政府機關失去信任，進而就會去尋求他們認為的更好的辦法去解決。且有時候，基層的地方保護主義也會使問題解決難度加大，甚至會出現打擊報復上訪者的情況。

（三）法制不健全，現行政策相對滯后

有些是歷史遺留問題，從處理結果來看，符合當時的法律、政策，但是隨著形勢的發展，如果當時的處理結果與現行的法律政策不相符，可能獲得更大利益的時候，當事人可能要求重新解決，一旦訴求的機關不同意，就會不斷的越級上訪，試圖得到滿意的解決方案。此外，信訪事項處理結果通知的滯后性，即處理的結果不能及時有效的反饋給當事人，這種情況多出現在匿名舉報、到信訪部門上訪的方式中，缺少一套行之有效的、及時的對處理結果的反饋程序。而且有些法律法規的確實或者不完善，如涉及征地補償、搬遷、職工下崗等與人民群眾切身利益相關的政策、法規的不完善，不具可行性等，使一些群眾的訴求無法可依、無法貫徹執行。

所以當事人認為通過已行或將行的法律途徑沒有或無法保障其權益或實現其要求，故而通過信訪尋求法律外的解決途徑。尤其是在看到有人通過越級上訪能夠解決問題時，更加堅定了上訪者們“信訪不信法，信上不信下”的想法。在實踐中，也往往會出現這種情況，上訪者在基層信訪時，當地信訪部門踢皮球不解決，導致上訪者向更高級別的信訪部門信訪，而在上訪者越級上訪時，基層信訪部門往往又怕影響政府的政績等，會采取截訪的方式阻止越級上訪。

三、規制越級上訪的建議

（一）大力開展普法活動

政府應統計上訪群眾的分布，在上訪群眾集中的地區開展普法教育，組織懂法的工作人員、政府官員等，對涉及到群眾切身利益的領域的法律法規向人民群眾進行普及，實體法和程序法并重，使群眾了解自己的權利義務，并且通過合法正當的途徑、程序維護自己的合法權益，一些重點難點問題要詳細解釋清楚。國家以及當地政府出臺的相關文件、政策等，與人民群眾的切身利益有關的，也應及時向群眾進行解讀，使人民群眾能及時了解國家政府最新的政策，以調整自己的行為或者更好的維護自己的合法權益。

隨著依法治國的深入推進，以及法制中國的建設，以法治的方式解決糾紛才是最穩定，具有終局性的方式，司法作為解決糾紛的一種方式，與其他糾紛解決方式相比具有專業性、權威性等特點，也更能維護公眾的合法權益，所以，應該鼓勵公眾在權利受到侵犯時，更多的選擇行政復議、訴訟等方式救濟自己的權利。

引導群眾樹立正確的信訪觀念：群眾中普遍存在的“信訪不信法”“信上不信下”的觀念要予以糾正，要組織群眾學習《信訪條例》以及地方政府出臺的實施細則，引導群眾樹立正確的信訪觀念，使群眾認識到，最終問題的解決還是要依靠當地和基層政府。信訪《辦法》通過了嚴格的工作程序、科學的考核評價、有力的督查督辦等規定，壓實了及時就地解決問題的責任，隨著配套制度建設的完善和基層法治建設的進一步加強，群眾應當逐漸堅定對基層政府有效化解矛盾的高度信任。

（二）政府充分貫徹為人民服務的思想

我國政府工作的宗旨是為人民服務。要對人民負責，從群眾中來，到群眾中去。在具體工作中。要時刻關心老百姓的需求，對于信訪群眾的合理訴求，及時交給有權辦理的機關進行處理;對于不屬于信訪受理范圍內的，告知當事人尋求其他例如司法途徑等方法維護自己的合法權益。

政府應嚴格依法行政，依法規范權力、加強對權力運行的制約和監督，既是全面推進依法治國的重要內容，更是加強基層法治建設的關鍵。尤其是基層政府，要運用法治思維、法治方式依法行政，嚴格規范權力的運行機制，從源頭上減少矛盾的發生。屬于本級政府職權范圍內的事項，應嚴格依法辦事，使群眾的問題在基層得到有效滿意的解決，杜絕政府機關不作為的行為，嚴格依法行政，有法必依，執法必嚴，違法必究，堅決杜絕基層政府不作為、亂作為現象。在人民群眾首次信訪時，要重視上訪者的意見，按照誰主管誰負責的原則，實行屬地管理、分級負責，落實信訪工作責任制，實行黨政領導干部定期接訪、下訪和包案督導，積極化解突出信訪問題，最大限度地維護群眾利益，使群眾的要求在首次上訪時就得到合理的解決，這樣，越級上訪也就不會出現了。特別是對重大會議、重大節日、重大活動、敏感期等容易發生集體訪的時期，要有針對性地采取措施，確保重點時期、重點地區、重點部位不發生越級訪，維護好社會穩定。

（三）暢通多元信訪渠道，健全相關法律法規

群眾會進行越級上訪，多數情況下是出現了危害自身利益，又求助無門。我國《信訪條例》規定了信訪可以通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，隨著時代的發展，網絡信訪也被各地紛紛采納，得益于通訊手段的進一步發展，當前有的地方政府出臺文件，推出微信公眾號、手機APP等，更加方便人民群眾進行信訪，反映意見，維護自己的合法權益。所以，要多方位地考慮到群眾的需求，結合時代發展趨勢，充分考慮我國國情，暢通多元的信訪渠道，便于群眾在法律規定的范圍內合法合理地進行信訪活動。另外，對于群眾通過信訪渠道反映出來的問題，要及時進行研究、處理，形成辦理類似問題的思路，針對問題出臺相關的政策對這些突出問題、共性問題進行調整、規范。信訪制度在我國由來已久，在古代就有擊鼓鳴冤、告御狀的傳統，盡管其存在的時間較長，但是我國關于信訪制度的法律法規還不太完善。對于信訪制度，應該積極引導人民群眾尋求司法、協商等途徑解決問題，完善相關的司法制度，完善多元化的糾紛解決機制，使人民群眾的矛盾能夠得到及時的解決。完善信訪相關法律法規，使群眾在信訪時有法可依，合法合理有序的進行信訪活動，可以通過完善信訪機構的法律地位，明確信訪工作的程序、權限及各機關在信訪工作中的責任等完善信訪相關法律法規，使信訪工作有法可依，減少越級信訪情況的發生，使人民群眾的合理訴求得到解決。

四、結論

信訪作為表達反映民情、保障群眾利益的一個重要渠道，在法律法規不那么完善或者糾紛解決渠道不那么暢通的時期發揮過作用，也一定程度上保障了人民群眾的利益，監督了政府的行使職權。

但是在實踐中出現的越級上訪問題，對正常的信訪制度，政府機關的工作秩序，都造成了一定程度的影響，越級信訪會導致政府機關行政成本增加，為解決這種不符合法律的信訪行為耗費大量的人力、物力、財力，而且有可能使群眾訴求不能從根本上得到切實解決，所以這個問題值得我們重視。對于越級上訪，需要加強群眾的普法宣傳力度，引導群眾正確合法的解決自己的問題。另外，政府要重視信訪工作，在群眾初次信訪時就及時聽取上訪者的訴求，及時解決問題，使問題在基層就得到解決。最后，要完善信訪相關法律法規，建立多元化糾紛解決機制，使群眾的矛盾糾紛能得到多渠道的解決，也使具體的信訪工作有法可依。

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