淺析村（居）法律顧問機制的建立和完善

摘 要 近年來村（居）法律顧問已經在全國范圍實現了全覆蓋，打通了基層法律服務的最后一公里，普遍受到歡迎和好評，但實踐運行中，還存在有關部門不重視、群眾不領情、服務質量待提高等問題。文章分析村（居）法律顧問工作存在的典型問題，結合工作實踐，提出相關機制的建立和完善建議，以期打破村（居）法律顧問的發展瓶頸。

關鍵詞 村（居） 法律顧問 困難 機制建立

作者簡介：李平，貴陽市公共法律服務中心（貴陽市公職律師事務所）副主任。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.199

黨的十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”，十八屆四中全會提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”，至此，各地司法行政機關特別是以江蘇、浙江、廣東、安徽等沿海發達省市為代表的司法行政機關，充分發揮司法行政職能，積極探索建立當地的公共法律服務體系，村（居）法律顧問均作為公共法律服務的重要內容同步推進。2017年，司法部印發《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，進一步從頂層設計上明確了村（居）法律顧問是公共法律服務的一項重要內容，并要求2018年底前全國基本實現村（居）法律顧問全覆蓋，從此，村（居）法律顧問的普及工作在全國各地迅速推開。經過近幾年的積極探索，村（居）法律顧問普遍受到群眾歡迎，取得重大成效，但實踐中所凸顯出的一些困難和問題也不容回避，村（居）法律顧問機制需要進一步建立和完善。

一、村（居）法律顧問的基本內涵

村（居）法律顧問是指受村（居）委員會聘任，為村（居）組織和村（居）民提供法律服務的法律專業人員，受聘對象主要是律師、基層法律服務工作者以及其他具有法律專業知識的人員，如公證員、退休法官、檢察官、高等法律院校教師、學生等。在法律顧問的傳統分類中，根據聘請主體的不同，主要分為政府法律顧問、企業法律顧問、私人法律顧問，沒有村（居）法律顧問這個類別。村（居）法律顧問這一提法大約在2013年、2014年，即黨的十八屆三中、四中全會召開前后才開始出現，由最初的“律師公益服務進村（居）”“法律顧問進村（居）”“一村（居）一法律顧問”等演變而來。村（居）法律顧問工作的牽頭推動部門主要是司法行政機關，但聘請主體主要還是村（居）委員會的名義進行，將其稱之為“村（居）法律顧問”與根據聘請主體為標準傳統分類不謀而合，相得益彰。

村（居）法律顧問與企業法律顧問、私人法律顧問相比，從聘請主體、服務對象，甚至從字面上看，其區別都較為明顯，大家容易理解。但與政府法律顧問相比，有人認為為村（居）提供法律服務類似于為政府提供法律服務，沒有必要另設一個類別，可以直接稱之為“政府法律顧問”。這個理解并不正確，從聘請主體、工作內容看，二者有著各自的特點。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，政府法律顧問的聘請主體為各級黨政機關及其工作部門，工作職責主要是為黨政機關的重大決策、重大行政行為、重大合同、重大案件等提供法律意見，參與起草規范性文件、法律文書，代理訴訟等法律事務。根據司法部《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，村（居）法律顧問的聘請主體為村（居）委員會，其工作職責主要是，為村（居）委員會及村（居）民提供法律咨詢、開展普法宣傳、參與糾紛調解、代理訴訟、協助制定村規民約、提供村（居）治理重大決策法律意見等。

二、村（居）法律顧問工作存在的典型問題

村（居）法律顧問對基層法治建設，特別是普及基層法律知識、促進矛盾糾紛化解、降低村（居）治理風險等方面發揮了重要作用，取得了重大成效。但通過認真觀察了解，目前村（居）法律顧問工作與新時代黨中央、國務院關于公共法律服務的總要求和人民群眾對公共法律服務工作的迫切需要還存在差距，具體到村（居）法律顧問工作，主要體現在以下三個方面：

（一）作為推動主體，有關部門對村（居）法律顧問工作的重視程度還不夠高

黨的十八屆四中全會提出推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設后，公共法律服務作為全面推進依法治國的重要內容提上了議事日程，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出，要加快建設覆蓋城鄉、便捷高效、均等普惠的現代公共法律服務體系，讓人民群眾切實感受到法律服務更加便捷。2019年中央政法工作會議上，習近平總書記再次強調，要深化公共法律服務體系建設，加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡。司法部出臺一系列指導性文件，強力推進包括村（居）法律顧問在內的公共法律服務體系建設。但由于村（居）法律顧問的法律咨詢、普法宣傳、糾紛化解、風險防范等功能與同屬政法工作的公安偵查、檢察起訴、法院審判等工作相比，與地方經濟建設、維護社會穩定等工作相比，在有關部門或部分地方領導看來顯得并不那么急迫，于是重視程度不夠，反映在具體工作上就是配套政策不健全、人員配備不足、經費保障不力等，導致村（居）法律顧問工作推進力度不強。

（二）作為服務對象，部分村（居）民不信法、不信任村（居）法律顧問等現象仍然存在

一方面，中國幾千年的法制傳統主要是“禮法合一”刑事法律文化，很少涉及民事和行政法律領域，以契約為核心的民商事法律和依法行政理念下的行政法律規范，在新中國土壤上植根發芽的歷史并不長，廣大群眾特別是農村群眾由于法律文化知識的欠缺，對違法犯罪行為有所認識，但對與日常生活息息相關的民事法律、行政法律規范并不熟悉或認識較少，矛盾糾紛發生后，習慣于找熟人、托關系解決，發展到后來，無論民事糾紛還是行政糾紛，人們都熱衷于通過上訪等方式希望處理結果能夠立竿見影。另一方面，雖然近年來國家加大了法律的宣傳普及力度，法院的一樁樁判例也讓群眾知道法律途徑是解決問題的重要方式，但部分群眾對村（居）法律顧問了解甚少，認為免費的律師不可靠，信任基礎不牢固。

（三）作為服務主體，部分村（居）法律顧問的個別不良因素影響了這項工作的總體效果

總體說，絕大部分律師、基層法律服務工作者的專業知識和工作能力不可挑剔，但由于隊伍龐大，參差不齊的現象也在所難免。部分律師在城市生長、生活、執業，欠缺基層工作經驗，沒有掌握與群眾交流方式方法，在與群眾打交道時，溝通并不順暢，導致出力不討好的情況時有發生。此外，由于村（居）法律顧問工作以公益為主，政府給予適當補貼，付出與收入并不完全對等，個別村（居）法律顧問忙于自己的業務，對這項工作積極性不高、責任心不強，未按合同約定的時間、次數以及約定的服務事項提供服務，存在“顧”而不問、服務態度敷衍、服務質量不高等情況。

三、村（居）法律顧問機制的建立和完善

村（居）法律顧問工作普遍受到群眾的歡迎和好評，但也出現了有關部門不重視、個別群眾不領情、服務質量待提高等問題。國家層面對這項工作較為重視，已經出臺了一系列的政策強力推進，但各地在貫徹落實過程中存在執行力度不強、推進舉措不力、服務保障不足等問題，總體來說，就是村（居）法律顧問的相關機制還需要進一步建立和完善，才能促進工作向縱深推進。

（一）督促機制

村（居）法律顧問工作是一個系統工程，參與部門和人員眾多，主要由司法行政部門牽頭，需要地方黨委、政府、財政部門等配合，涉及律師、基層法律服務工作者等自由服務人員，沒有建立督促機制，工作難以推進。尤其是地方黨委、政府的重視程度和支持力度至關重要，只有建立督促機制，明確責任主體、工作事項、問責舉措等，才有利于工作的順利推進。

（二）協調聯動機制

村（居）法律顧問工作涉及部門多、人員廣，服務事項可能與其他部門存在工作交叉，需要建立協調聯動機制，資源共享，信息互通，才利于形成工作合力。如村（居）法律顧問主持調處矛盾糾紛，有可能該案件已由人民調解、信訪部門處理，由于信息不互通，處理意見差距較大，極有可能引發新的矛盾。

（三）工作運行機制

村（居）法律顧問工作需要明確服務事項、工作方式、工作流程、工作標準以及相關要求，村（居）法律顧問必須嚴格按照規定或約定內容提供法律服務，否則涉嫌違約。運行機制不具體，村（居）法律顧問自由掌握空間過大，不利于工作的開展和管理。

（四）經費保障機制

目前，中央層面尚未對村（居）法律顧問經費予以明確，司法部關于公共法律服務建設的幾個文件，只是提到要積極爭取財政部門支持，推動公共法律服務平臺建設和運行經費列入財政預算，沒有明確具體的標準和要求。各地實施過程中，經費的補貼標準、來源各不相同，部分地區財政補貼較低，甚至沒有財政補貼，村（居）法律顧問純屬公益性服務。經費保障機制不健全，不利于工作的深入推進和可持續發展。

（五）宣傳機制

村（居）法律顧問工作開展時間短，老百姓對政府推動的這項民生工程還不熟悉不了解，部分群眾對免費法律服務持懷疑態度，這些需要司法行政機關、基層各部門、村（居）法律顧問等采取多種方式，借助各種平臺，加大宣傳力度，努力提高村（居）法律顧問在群眾中的影響力和知曉率，通過高效便捷的服務方式贏得群眾對村（居）法律顧問的首選率和滿意率。

（六）選任、培訓機制

村（居）法律顧問帶有一定的公益性質，政府購買服務或政府補貼，其標準與市場價存在不小差距，這就需要村（居）法律顧問具有一定的公益心和奉獻精神。同時，村（居）法律顧問從事的是一項群眾工作，村（居）法律顧問運用法律專業知識向群眾宣傳和普及法律知識，提高群眾法律意識，幫助群眾解決身邊的法律困難，引導群眾依法維護合法權益，促進社會和諧穩定。需要建立和完善選任和培訓機制，選出政治素質高、業務能力強的人員擔任村（居）法律顧問，并組織開展新任人員培訓和適時的專項培訓，確保村（居）法律顧問的政治合格、業務達標，開展業務工作嚴格遵循“以事實為依據，以法律為準繩”。

（七）考核、激勵機制

村（居）法律顧問工作推進的情況，取得的效果、存在的問題、群眾的滿意度等，需要建立合理考核機制，通過適當的方式如走訪群眾、聽取村（居）委員會意見等，對村（居）法律顧問進行考核評價，以此作為兌現村（居）法律顧問經費補貼的重要依據。為體現考核工作的公平公正，考核主體要由司法行政部門考核逐步向委托第三方考核過渡。同時，建立工作激勵機制，對工作認真負責，做出積極貢獻的村（居）法律顧問給予一定的獎勵，包括物資獎勵和頒發優秀村（居）法律顧問榮譽等精神鼓勵，提高法律服務工作者參與村（居）法律顧問工作的積極性。

（八）懲戒、退出機制

目前，村（居）法律顧問工作需要進一步建立和完善懲戒機制和退出機制，以對極少數工作極端不負責、甚至起負面作用的村（居）法律顧問形成一定的威懾力，確保這項工作的健康有序開展。懲戒機制的建立，需要律師協會和司法行政機關發揮好行業管理和行政管理作用，對從事村（居）法律顧問工作過程中違反律師職業道德和執業紀律的律師予以懲戒。建立退出機制，針對工作責任心不強、工作效果差、未積極履行村（居）法律顧問合同、群眾反映意見大的村（居）法律顧問進行撤換，確保村（居）法律顧問工作的高質量、高水平。