論卡特政府“人權外交”的困境與影響

摘 要 卡特總統以推動世界人權進步為名入主白宮，提出“人權外交”，實質是尋求以人權對蘇聯和社會主義國家的冷戰優勢，對盟國的道德領導，樹立對第三世界的信仰權威?？ㄌ匾浴叭藱嗤饨弧碧娲鷮嵙ν饨挥龅街T多困難，這些也成為“人權失敗”的主要原因?？ㄌ卣矠槿藱鄳脤ν庹哌M行了嘗試，為后來政府政策提供參考，其為美國國家利益服務的宗旨是沒有變化的。

關鍵詞 卡特政府 人權外交 人權審查

基金項目：本文為教育部人文社會科學基金項目（批準號：17YJCGJW007）。

作者簡介：李智，吉林化工學院馬克思主義學院，歷史學博士，研究方向：冷戰史。

中圖分類號：D59 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.236

卡特政府首次將“人權”置于美國對外政策的核心地位。從當時美蘇處于緩和時期的大背景觀察，卡特的“人權”是據理想主義外交之名，行現實主義外交之實，妄圖占據人權道德的制高點，不過是為美國在與蘇聯的競爭中獲取優勢，在與第三世界國家的接觸中繼續保持居高臨下的姿態，繼續維護美國在世界上的領導形象?？ㄌ貢r期的“人權”經歷了從思想變為政策的過程，是美國人權融入對外政策的試驗階段?？ㄌ氐摹叭藱嗤饨弧辈⒉怀晒?，因為其中要面對很多的歷史與現實的障礙與困難，但卻為后繼者提供了參考。本文基于現有資料的認識，解析卡特政府“人權外交”的困境，求教于同仁方家。

一、卡特政府“人權外交”提出的背景和目標

人權思想是美國民主的重要組成部分。早先不甘忍受政治和宗教迫害的清教徒來到美洲大陸就是為了尋求自由和解放。人權思想伴隨美利堅民族的形成和美國的建立，成為了美國最原生態的民主思想之一。美國人為“特有”的民主和人權感到驕傲，甚至膨脹為認為這應該成為“文明的榜樣”。在強烈“使命感”的召喚下，隨著國力的壯大，美國開始走出美洲大陸，爭霸世界。威爾遜時期，美國為了打破早期的殖民體系，將“人權”納入對外政策，實則是為美國勢力能夠進入殖民地地區做好鋪墊。自此，“人權”一直隱藏在美國對外政策之中，成為服務美國國家利益的工具。

卡特政府上臺時正處于美蘇緩和時期，主要是美國陷入越南戰爭的泥潭無法自拔，其競爭力和影響力都在不斷下滑?！敖迥陙恚K聯的國民生產總值已從占美國的三分之一上升到占美國的三分之二，大大縮小了同美國在經濟上的差距，在鋼、煤、石油等重要工業產品上，蘇聯的產量已經超過了美國。蘇聯的軍事實力更急劇膨脹，不論常規武器或者，核武器，已經趕上甚至在某些方面超過了美國。在西方國家中，美國同西歐、日本的力量對比也起了變化。西歐國家和日本已發展為經濟大國，它們的經濟實力顯著增強，西歐的國民生產總值與美國相差無幾，接近兩萬億美元;日本的國民生產總值已占美國的一半。西歐和日本在國際上的地位和作用顯著提高。第三世界力量迅猛壯大。絕大多數國家掙脫了殖民枷鎖，取得了政治獨立，在經濟領域的斗爭，也取得了顯著成就。它們在國際事務中發揮了越來越大的作用?！?美國的現實情況不能像以往那樣繼續為卡特政府提供“硬”牌。從70年代起，美國經濟多次遭受經濟危機的打擊，工業生產、固定資本投資陡降，全失業率高居不下，物價水平猛漲，逐漸進入“滯漲”的困境。這些都在相當程度上束縛了卡特政府的手腳?？ㄌ卣枰粋€“抓手”，能夠統領起對蘇聯和社會主義國家的冷戰競爭，對盟國的道德領導，對第三世界的信仰權威。

基于傳統和現實的考慮，卡特競選之初就打出“維護人權”的大旗。“在我看來，樹立美國理想主義的榜樣，是處理外交事務的一種切實可行的和現實的態度，道德原則是行使美國武力和擴大美國影響的最好基礎?！?“我們的道德觀念決定我們偏好那些對與我們共同持久尊重個人人權的社會。我們并不尋求恐嚇，但很明顯的是，有人（破壞人權）未受懲罰會被認為對（人權）主流的不友好，對所有人的福祉構成威脅?！?盡管卡特言之昭昭，將“人權”確立為對外政策的核心，并以世界人權衛道士自稱，但是“人權外交”并非為了推動世界人權的發展，仍是為維護美國國家利益而服務。

二、卡特政府“人權外交”面臨的困境

卡特上臺后對蘇聯戰略進行了誤判，提出了“世界秩序戰略”，進一步促進美蘇緩和。在這一戰略下，卡特將人權放在了最優先的位置，而將蘇聯問題放在了次要位置，這便意味著美國需要調整對外政策，這在短時期內相當困難，就如同布熱津斯基所說的：“美國的外交政策像一艘航空母艦，你根本不能讓它來個180度的轉彎，頂多只能轉移幾度” 。人權在美國對外政中從來沒有以核心問題出現過，因此它沒有政策基礎，一切必須從零開始，這勢必會讓卡特政府遭受被動。

卡特政府“人權外交”最鮮明的特點就是以“人權”為標準確定美國與其他國家的外交關系，那么明確人權標準的前提是確定什么是人權。二戰結束后，國際社會對人權概念的認識日趨統一。1948年，聯合國通過了“世界人權宣言”，1966年又通過了“國際人權公約”（包括“公民權力與政治權力國際公約”“經濟社會文化權利國際公約”“公民權利和政治權利國際公約任意議定書”）。廣義的人權概念包括了公民以及公民的政治、經濟、社會和文化權利的個人權利，以及在集體中的自決權和發展權等權利。1977年4月29日，國務卿萬斯代表政府闡釋了對“人權”的解釋：（一）免于政府侵犯人身完整的權利，如酷刑等;（二）實現食物、住所、保健和教育等重要需求的權利;和（三）享有公民權利和政治自由權利，如思想自由等。卡特政府的“人權”是基于政府對公民的行為情況的考察，而且局限于政治，無視經濟、社會和文化。首先，這并不是卡特政府的無心之舉，而是有意為之，是將“人權”作為一種手段應用于外交關系的表現。其次，卡特政府不可能在一個廣義的基礎上確定“人權”的定義，無法做到而且沒有必要。四年的總統任期轉瞬即逝，政府不可能在學術問題上投入更多的時間和精力，它要其變成切實可用的政策和政績，完成對外政策的目標。這樣的“人權”符合美國政府一貫的實用主義，卻是對聯合國人權宣言精神的曲解，不能夠反映世界各國客觀的人權事實。在這樣“人權”的定義下，人權標準必然是以美國政府的主觀判斷為基礎，也必然會造成人權的雙重標準，其根本目標在于服務于美國的國家利益。事實證明，卡特的“人權外交”曲高和寡，一開始就遭到蘇聯和第三世界國家的反對。

國會一直是影響卡特政府“人權外交”的主要因素。在尼克松-福特時期，政府并不關注人權的重要性，因為考慮人權因素勢必會影響政府對外援助的手段，進而對外交政策產生影響，特別是基辛格一直在對外政策中回避人權因素對對外政策的影響。在對外軍事援助方面，政府公然違反《安全援助法》第502（b）條款“除非在特殊情況下，政府不得向犯有嚴重侵犯國際公認人權的國家提供安全援助”，甚至在提交的各個國家人權狀況報告中，政府還故意隱瞞、回避和欺騙國會 ，這些使得國會與政府的關系十分緊張?！皣鴷h員弗雷澤于1973年就人權問題開始系統聽取意見，這對美國外交政策的議程產生了很大的沖擊?！?此外，國會通過立法手段，要求政府對外援助必須考察受援國的人權水平。國會就美國雙邊和多邊關系方面頒布了確保在國外遵守的人權立法：1.哈金修正案，要求在美洲開發銀行和非洲發展基金中，要求美國執行董事對“嚴重違反國際公認的人權行為”投反對票，無論關系任何國家任何貸款或贈款，并推動此類規定納入授權外國發展援助立法中;2.《國際安全援助和武器出口管制法》，規定美國不應向一貫嚴重侵犯國際公認人權的國家政府提供安全援助，要求國務院就每個接受援助的國家提供人權方面的“全面和完整”的報告?？ㄌ卣源虺觥叭藱唷贝笃?，原因之一在于緩和政府與國會之間的關系。盡管政府與弗雷澤、肯尼迪、克蘭斯頓國會眾議員和參議員保持密切溝通關系，但是國會仍然擔心政府會在人權立場上倒退，并試圖通過修正案，將更為嚴格的人權審查標準納入其中。將更多的國際金融機構（如：世界銀行和亞洲開發銀行）活動納入類似哈金修正案的審查之中，根據各國人權紀錄決定是否允許接受政府申請貸款，以此推動各國人權環境的改善，但是過多的依靠人權審查很大程度上束縛了卡特政府的對外政策的手腳。

卡特政府“人權外交”面臨雙邊關系受損的危險?？ㄌ卣畬⑷藱嘧鳛槲淦?，直接目標就是蘇聯。在與美國對蘇聯持不同政見知識分子持支持態度的交鋒中，蘇聯表現有些被動，因此蘇聯強烈抗議美國利用人權干涉其內政，并且警告稱由于美國的立場，雙邊關系可能受到損害。然而，造成美蘇關系緊張并非卡特政府的政策目標?？ㄌ匾恢眻猿帧叭藱嗤饨弧迸c東西方關系相區別，不會采取基辛格時期的聯系原則。事實上，這只不過是卡特的一廂情愿，只能加深雙方的猜疑。1977年2月19日，美國國務院根據現行安全援助立法的人權規定（新修訂的1961年《對外援助法》第502C條（1）款），要求接受美國安全援助受援國的駐外使領館提供該國的人權報告。這些報告引起了許多國家的極大恐慌和怨恨，表示反對美國對其行為的片面人權判斷。讓很多第三世界國家不滿的是，美國在“人權外交”中采取“雙重標準”，大大加強了很多國家對美國的離心力。

三、結語

盡管自二戰結束以來，美國在世界人權發展運動中并不是中堅力量，但是美國雄厚的國家實力和國際影響力為卡特舉起人權大旗提供了自信心。卡特的“人權外交”確實順應了國際社會和美國國內對人權重視的潮流。然而，以“人權外交”代替實行了三十多年的實力外交，造成美國外交中的諸多困難，這些都為“人權外交”的失敗落下了伏筆。“‘人權外交的實質是意識形態方面的斗爭，它可以輔助國家總的對外戰略，但國家最根本的利益如國家安全、經濟利益以及與盟國關系、對第三世界政策等等首先要靠國家的實力，還有行之有效的實施措施?！毕啾葒覍嵙?，以人權道義維護國家利益顯得蒼白無力，無法抵制蘇聯的四面出擊的行動，更別提恢復美國的領導作用。因此，卡特政府后期出臺“卡特主義”意味著將“人權外交”打入冷宮?？ㄌ卣疀]有成功發揮人權的外交作用，但是卻也為人權應用對外政策進行了嘗試。從里根政府開始，“人權”“民主”成為美國對外政策理念不可缺少的一部分，被改造成為配合政治、經濟和軍事力量等國家實力“軟”的一手，在美國顛覆他國政權行動中屢屢得手，其與卡特時期人權服務于美國國家利益的宗旨都是“一脈相承”的。

注釋：

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參考文獻：

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