公共圖書館第三方評估辦法制定：以廣州為例*

楊 濤，陳深貴，陳麗納，高 波，方家忠

0 引言

評估是加強圖書館管理、促進圖書館事業發展的有效手段[1]。我國公共圖書館評估目前主要由政府或公共圖書館自身組織，屬于體系內部評估[2]，存在過于注重政府投入而忽視公眾利益需求的問題，并且在某些方面加重了公共圖書館的行政化傾向[3]。第三方評估能彌補內部評估的內在缺陷，促進評估走向科學化和規范化，因而近年受到圖書館界的關注，比如2018年第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作就采取了線上數據審核、實地評估和第三方測評相結合的方式，在評價指標體系中引入第三方評估內容。

《廣州市公共圖書館條例》(以下簡稱《廣州條例》)自2015年5月1日起施行。《廣州條例》第32 條規定：“市文化行政主管部門應當制定公共圖書館考核標準，建立第三方評估機制。市、區文化行政主管部門應當定期對公共圖書館的設立、管理與服務情況進行考核。”第53 條規定：“文化行政主管部門和相關行政管理部門及其工作人員有下列行為之一的，由上級行政機關或者有關部門責令改正、通報批評；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：……(三)違反本條例第32 條規定，未制定考核標準，未定期對公共圖書館進行考核，或者未進行第三方評估的”。為落實《廣州條例》的規定，廣州市文廣新局委托廣州市圖書館學會成立課題組，制定廣州市公共圖書館第三方評估辦法。本文剖析該評估辦法的設計流程、內容等，為相關研究和實踐提供借鑒。

1 相關研究綜述

1.1 圖書館第三方評估理論研究

從評估主體看，第三方評估是指獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價[4]。黃如花等將圖書館評價主體分為政府機構、圖書館行業協(學)會、各類圖書館、用戶和第三方機構等5種類型，第三方機構包括科研機構和商業機構等；認為第三方機構的評價具有職業化優勢，且不易受到主觀因素的限制，應予以加強[5]。賈東琴等將公共圖書館評估主體分為政府管理部門、公共圖書館、圖書館讀者、獨立第三方等4 類，肯定了第三方評估的專業性和評估結果的權威性[6]。圖書館第三方評估可以彌補內部評估的局限，增強評價的客觀性和科學性，為政府的財政投入、獎懲、收入分配等提供決策依據[7]。這些是圖書館引入第三方評估的重要原因。目前已基本具備開展第三方評估所需的機構、人才、評估指標體系和評估方法等技術要素，而公共文化服務及公共圖書館的相關法規也為公共圖書館第三方評估的開展提供了保障[8]。因此，圖書館第三方評估具備了可行性。有研究討論了圖書館第三方評估中的實務問題，如方案設計[9]、流程設計[2]，以及建立讀者滿意度第三方測評機制的方法[10]。

1.2 圖書館第三方評估實踐

1.2.1 大英圖書館經濟價值評估

Spectrum 和 Indepen 兩家公司 2003年聯合對大英圖書館的經濟價值進行評估。Spectrum擁有內容、通信和融合方面的專家，Indepen 擁有經濟與政策方面的專家，二者是長期的合作伙伴。它們使用條件價值評估法來測評圖書館服務的價值(直接價值)和圖書館對于社會公眾的存在價值(間接價值)。結果顯示，對大英圖書館投入1 英鎊，就會給英國經濟帶來4.4 英鎊的效益[11]。2012年，大英圖書館再次進行經濟價值評估，由牛津經濟研究院(Oxford Economics)執行。牛津經濟研究院成立于1981年，是全球預測和定量分析的領導者之一，其客戶包括1500 多家跨國公司、金融機構、政府機構和大學。牛津經濟研究院使用總體經濟價值框架內的成本效益分析法，通過多標準分析捕捉非貨幣形式的效益。結果顯示，大英圖書館的效益成本比為1∶4.9，意味著在2011/2012年度，每投入1 英鎊就產生4.9 英鎊的經濟效益；該館在全球范圍內的效益成本比高達1∶5.1，說明大英圖書館不僅給英國社會帶來了利益，也在海外維護了其作為學校和教育中心的英國形象[12]。

1.2.2 美國《圖書館服務和技術法案》五年計劃評估

美國《圖書館服務和技術法案》 (Library Services and Technology Act，LSTA)要求每個州立圖書館管理機構(State Library Administrative Agencies，SLAA)在五年計劃結束前對美國博物館與圖書館服務協會(Institute of Museum and Library Services，IMLS)資助的活動進行獨立評估，并向IMLS 主任提供評估報告[13]。在美國博物館與圖書館服務協會公布的56 份2013-2017五年評估報告中，有49 份進行第三方評估。比如，阿拉斯加州立圖書館向潛在的評估者發出建議邀請書(Request for Proposal，RFP)，最后選擇Chow 博士作為評估者。Chow 博士是美國北卡羅萊納大學格林斯伯勒分校副教授，與阿拉斯加州立圖書館或《圖書館服務和技術法案》資助項目之間沒有任何關系，保證了評估者的獨立性。在評估開始之前，評估者創建3 個指導文件，以確保評估過程的有效性和可靠性。這3 個指導文件分別為阿拉斯加《圖書館服務和技術法案》評估計劃、評估標準對照表和評估邏輯模型。評估計劃包括評估目標、回顧和過程問題指南、方法問題指南、績效數據、工具及數據分析等。評估標準對照表包括：(1)阿拉斯加州立圖書館全部的戰略目標、階段目標和行動方案；(2)美國博物館與圖書館服務協會的全部優先目標；(3)美國博物館與圖書館服務協會的回顧性、過程性和方法性問題。評估邏輯模型包括：(1)背景，如阿拉斯加州立圖書館組織和功能概述、優劣勢分析(Strengths Weakness Opportunity Threats，SWOT)；(2)優先事項，如愿景、使命、《圖書館服務和技術法案》的戰略目標和階段目標；(3)假設，如圖書館對各項目的預算和投入，各項目的效率和效益，《圖書館服務和技術法案》資助項目是否成功；(4)外部因素，如人口普查、阿拉斯加州的優先事項。評估使用定性與定量相結合的方法。定性方法包括收集所有可用的州項目報告和相關數據，以及阿拉斯加州立圖書館館長和《圖書館服務和技術法案》管理員的訪談，其他職員、圖書館員和用戶的焦點小組訪談，職員、圖書館員和用戶的在線調查和7 次實地訪問(含安克雷奇地區資助項目的訪問)的數據。定量方法包括幾個層次的數據分析，如州項目報告和調查結果的描述性統計分析，阿拉斯加州公共圖書館10年來的統計數據分析。評估在2017年2-4月間進行，結果顯示，阿拉斯加州2013-2017年《圖書館服務和技術法案》3 個目標中的“終生學習”及“以當前和新興格式提供內容”兩個目標取得滿意的效果，但“不斷發展的作為‘錨機構’的角色”這一目標僅部分完成[14]。

1.2.3 美國《圖書館雜志》星級評價

《圖書館雜志》星級評價所用的資料來自美國博物館與圖書館服務協會公布的統計數據，2018年榜單采用2018年4月公布的2016 財年全美公共圖書館統計數據。排行榜以各家圖書館的運營經費作為分類標準，依次分為3000 萬美元及以上、1000 萬美元到2999 萬美元等8 個檔次，不同經費檔次的圖書館根據評價指標的得分評定星級。星級評價主要基于5 項指標：人均流通量、人均訪問量、參加圖書館各項活動的人均次數、公共計算機網絡的人均利用次數、人均電子資源流通量。2018年評出257 個星級圖書館[15]。

目前，我國圖書館第三方評估尚處于起步階段。一方面，理論研究還有待加強，如對第三方評估中第三方包括哪些機構尚未有共識。黃如花等將圖書館行業協(學)會排除在第三方之外[5]；賈東琴等只列舉第三方機構參與圖書館的評估過程，沒有對第三方機構進行界定[6]；謝燕潔認為第三方評估機構有專業咨詢公司、圖書館行業學會(協會)、高校圖書情報學專業相關院系等[8]。另一方面，國內個案研究不多，缺乏實證研究。國內圖書館第三方評估研究多集中在理論探討或者國外案例介紹上，有針對性地開展實證研究的并不多見，沒有做到理論指導實踐。國外圖書館第三方評估案例雖然較多，但以圖書館某個特定方面或者幾方面的評估為主，對圖書館進行全面第三方評估的案例也不多見。

完善的法律和制度保障是開展第三方評估的前提和基礎，是保障第三方評估能夠持續、有效和健康發展的長效機制。《廣州條例》明確提出要引入第三方評估，這在國內各地頒布的圖書館法律法規中較為少見[16]。但是，立法內容只提供宏觀指導，要落到實處必須制定具體的評估辦法及指標體系。從這個意義來說，《廣州市公共圖書館評估辦法》的制定就是第三方評估從理論到實踐的轉化過程。

2 設計過程

2.1 文獻調研

首先，調研國內外公共圖書館評估的研究進展，總結公共圖書館評估的概念、目的、主體、方法、發展階段等；歸納出第三方評估的基本理論，如第三方評估的理念、構成要素、原則和標準、方法、組織實施，以及國外第三方評估的由來和發展、第三方評估在國內的發展現狀等；收集第三方評估方面的政府文件，包括《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》[17]、江蘇《關于開展重大政策舉措第三方評估的實施意見》[18]、山西《政府績效第三方評估管理辦法》[19]、青島《市政府決策落實第三方評估辦法(試行)》[20]等。

然后，收集和整理國內公共圖書館評估標準。1994年我國首次開展全國縣級以上公共圖書館評估定級工作，由文化部統一組織和領導；至2017年共進行了6 次，推進了我國公共圖書館建設與事業的發展。其中，評估所使用的《省級、市級、縣級公共圖書館評估標準和定級必備條件》對廣州市級和區級公共圖書館第三方評估指標體系的制定具有重要的參考價值。1996年《上海市公共圖書館管理辦法》頒布，1997年上海市制訂《街道(鄉鎮)圖書館評估標準》，并先后多次組織開展評估定級工作。1998年深圳開始進行基層圖書館評估，評估標準經歷《深圳市街道圖書館定級評估標準》與《深圳市社區(村)圖書館達標評估標準》到《深圳市基層圖書館(室)達標定級評估標準》兩個主要階段。深圳和廣州同在珠三角，基層圖書館有相似之處。廣州公共圖書館第三方評估中街鎮級圖書館評估指標體系的制定可以借鑒上海《街道(鄉鎮)圖書館評估標準》和《深圳市基層圖書館(室)達標定級評估標準》。此外，浙江嘉興的《村(社區)分館考核評分細則》、中國圖書館學會制定的“書香城市(縣級)”“書香社區”標準指標體系也有一定的參考價值。

2.2 同行調研

深圳圖書情報學會參與《深圳市基層圖書館(室)達標定級評估標準》的制定和深圳市基層圖書館(市)的定級評估工作。為了解該評估標準的制定過程和評估中的問題，課題組訪談了深圳圖書情報學會秘書長。訪談內容既包括評估指標設計中的具體問題，如指標體系設計的依據、總分的設定、各項指標的權重和具體分值設定、評估流程、自評材料真實性如何核實、評估的性質、評估結果的有效期和如何應用等；也包括適合作為圖書館第三方評估的主體有哪些等理論問題。

2.3 第三方評估機構調研

國內圖書館第三方評估實踐案例并不多見，較難獲取相關資料。為加深對第三方評估的認識，課題組聯系元方科技和上海國信社會服務評估院兩家具有豐富第三方評估經驗的公司進行調研。課題組訪談了兩家公司的相關人員，重點了解他們如何進行第三方評估方案設計，了解其評估流程、評估報告的撰寫以及收費標準等。

2.4 評估辦法初稿撰寫

在文獻調研、同行調研和第三方評估機構調查的基礎上，課題組草擬了廣州市公共圖書館第三方評估辦法[2-3](簡稱“第三方評估辦法”)初稿及相關的指標體系，包括廣州市公共圖書館第三方評估辦法及廣州圖書館第三方評估指標體系、廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系、廣州市區級圖書館第三方評估指標體系、廣州市街鎮圖書館第三方評估指標體系初稿[4-5]。

2.5 評估對象調研

為了讓“第三方評估辦法”與廣州的實際情況相一致，在初稿完成后，課題組選擇了部分評估對象進行實地調研。調研的主要形式是對圖書館負責人及業務骨干進行訪談，內容包括兩個方面：一是對第三方評估的認識，二是對具體指標體系的意見和建議。

對第三方評估，一家區級圖書館認為，評估對象應納入區政府，因為圖書館發展的保障條件是政府的責任，并且第三方評估的委托方應為市人大常委會；第三方評估目的是促進圖書館的發展而不是給圖書館增加負擔。一家區級圖書館提出，對于評估結果要客觀分析，如果是政府保障不足造成圖書館服務效益達不到評估要求，責任不應由圖書館來承擔。一家區級圖書館指出，社會需求、政府保障、圖書館服務是圖書館事業發展的三大支柱，進行第三方評估時首先要明確評估的重點在哪方面；第三方評估主體可以是大學相關專業的專家、圖書館學會或二者的聯合體，這樣可以保證評估的專業性和客觀性；同時如果評估指標夠客觀，第三方評估主體也可以是對行業有了解，熟悉關心圖書館事業的其他專業的專家。一家街鎮圖書館指出，評估必須是強制性的，如果是自愿的，文化中心不一定會有積極性參與；對于評估結果的應用，宜根據評估結果進行定級，并給予相應的獎勵；評估不能太頻繁，2年一次較合適。一家街鎮圖書館認為，街鎮圖書館的主要問題是管理體制，其人員和經費由街道辦事處/鎮政府提供，不改變這種管理體制，人員和經費不足的問題很難從根本上解決，就不能保證街鎮圖書館的可持續發展。調研的圖書館也對指標體系提出了具體的意見。

2.6 專家論證

課題組根據評估對象的意見和建議對“第三方評估辦法”及指標體系多次修改，形成《廣州市公共圖書館第三方評估辦法及指標體系(征求意見稿)》。廣州市文廣新局召開專家論證會，對征求意見稿進行討論。來自暨南大學法學院、廣州市政府法制辦的法律專家，來自廣東省立中山圖書館、佛山市圖書館、中山大學資訊管理學院的圖書館學專家和來自廣州市文廣新局的專家對第三方評估辦法及指標體系提出了具體的意見和建議。此次論證會共收到意見和建議84 條，集中在評估辦法上。對收集到的意見和建議，課題組召開會議逐條討論，最后完全采納61 條，部分采納8 條，未采納15 條，其中包括將“第三方評估辦法”修改為“第三方評估管理辦法”。

2.7 評估對象座談

盡管在廣州市公共圖書館第三方評估辦法及指標體系的制定過程中，已對部分評估對象進行了調研，并根據調研結果進行相應的修改，但廣州市文廣新局也按照立法要求舉辦了各級公共圖書館負責人的座談會，針對征求意見稿深入討論。與專家論證會不同的是，座談會上的意見和建議主要集中在具體的評估指標體系上，共收到修改意見和建議63 條。經過課題組討論，最后完全采納26 條，部分采納9 條。

2.8 政府部門意見征集

根據專家和評估對象的意見和建議，課題組對《廣州市公共圖書館第三方評估管理辦法》(以下簡稱《辦法》)及指標體系進行了全面修改，新增了市文化行政主管部門全程監督第三方評估、提高第三方評估結果的社會認可度等方面的條款。之后，廣州市文廣新局向廣州市人民政府各部門及廣州市轄區人民政府進行了兩輪政府意見征集。第一輪政府部門意見征集共收到意見和建議16 條，完全采納5 條，部分采納4 條。根據政府部門意見，課題組對《辦法》進行了修改，新增當評估對象對評估結果存在異議時的相關工作程序條款。第二輪政府部門意見征集共收到意見和建議11 條，完全采納8 條，部分采納2 條。

3 《第三方評估管理辦法》內容

第三方評估主要涉及：(1)評估誰，也就是評估對象的確定；(2)誰來評估，包括誰可以作為第三方，怎樣產生第三方等；(3)評估什么，包括評估的內容、標準等；(4)怎樣評估，包括評估的流程和方法等。圍繞這幾個核心問題，課題組進行了廣州市公共圖書館第三方評估的辦法設計。

3.1 評估對象

雖然調研過程中有公共圖書館認為應將政府納入評估對象，但是廣州市公共圖書館第三方評估辦法制定的直接依據是《廣州條例》，其中，第2 條規定“本條例適用于本市行政區域內公共圖書館的設立、管理與服務等活動”。廣州市公共圖書館第三方評估的對象應與《廣州條例》適用對象一致，為廣州市行政區域內的公共圖書館，具體包括廣州圖書館、廣州少年兒童圖書館兩個市級圖書館，以及區級圖書館和鎮、街道公共圖書館(分館)。

3.2 第三方及第三方評估的界定

從國外第三方評估的實踐來看，第三方是指處于第一方(評估對象)和第二方(服務對象)之外的一方。由于“第三方”與“第一方”和“第二方”既不具有行政隸屬關系，也不具有經濟利益關系，所以一般也會被稱為“獨立第三方”[21]。在我國，“第二方”和“第三方”被賦予了不同于國外的多種理解，如包國憲、周云飛認為，第二方評價是指政府系統內，上級組織對下級的評價，在實際中常常由代表上級的考核辦或評價辦組織實施[22]。廣州市公共圖書館評估中，“第三方”的要求之一為“與市文化行政主管部門(第二方)和被評估對象(第一方)之間沒有直接或間接利害關系”。

第三方評估可以分為獨立第三方評估和委托第三方評估兩種方式。委托第三方評估是由政府部門或者其他機構委托進行的第三方評估，由于委托方為政府部門，所以在評估所需各種資料的獲取較為順利，也容易得到評估對象的支持和協助[23]。獨立第三方評估是由第三方獨立進行的評估，一般利用公開的數據或者從評估對象處獲取相關數據進行評估。目前從公開渠道獲取公共圖書館第三方評估所需全部數據，或者得到公共圖書館的支持以取得第三方評估所需的全部數據均具有較大難度。所以，廣州市公共圖書館第三方評估界定為委托第三方評估，委托方為廣州市文化行政主管部門。

3.3 第三方的資質與產生方法

第三方是評估活動的核心參與者，第三方水平的高低對評估活動的成敗有著至關重要的影響。第三方應當具有獨立性、客觀性和專業性。江蘇《關于開展重大政策舉措第三方評估的實施意見》[18]、青島《市政府決策落實第三方評估辦法(試行)》[20]等對第三方評估機構的資質除了要求具有獨立性、客觀性和專業性外，還從法律專業角度出發，要求具備獨立法人資格，有固定的場所、健全的治理結構及組織章程和符合國家法律法規及行業相關規定等其他條件。

政府購買服務起源于英美等發達國家，是指政府通過公開招標、直接撥款等方式，由有資質的社會組織、企業承接公共服務，政府根據公共服務完成的質量和數量向其支付財政資金的一種制度安排[24]。根據財政部、民政部和工商總局關于印發《政府購買服務管理辦法(暫行)》的通知規定，“除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：……(五)政府履職所需輔助性事項。……監督檢查、評估、績效評價……等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項”[25]。因此，市文化行政主管部門可以通過購買社會服務的方式擇優選定第三方評估機構，同時應與第三方評估機構簽訂購買服務合同。這樣，通過服務購買合同的簽訂規范第三方評估機構的行為，明確第三方評估機構的法律責任，避免產生法律糾紛，進而保證第三方評估工作順利進行。

3.4 評估內容

評估內容的直接依據是《廣州條例》，第二章為“公共圖書館的設立”、第三章為“公共圖書館的管理”、第四章為“公共圖書館的服務”。因此，廣州市公共圖書館第三方評估的主要內容界定為：圖書館的設立、圖書館的管理和圖書館的服務，將《廣州條例》的條款轉換為具體的評估內容。評估內容與條例條款的對照見表1。經費預算對圖書館的發展至關重要，雖然在“公共圖書館的設立”中沒有直接提及，但在第五條有相關的條款，所以將此項納入評估內容。除了《廣州條例》規定的3 個方面外，在制度設計中考慮到今后擴展的需要，增加了一個兜底的條款，就是其他由委托合同約定的重點評估事項等。

表1 評估內容與條例條款對照表

3.5 評估流程

為方便第三方開展評估工作，保證評估的標準化和科學化，在廣泛調研的基礎上，《辦法》為第三方評估制定了具體程序，見圖1。

圖1 第三方評估流程圖

第一步為制定評估方案。此工作由選定的第三方評估機構來完成，但需要征求市文化行政主管部門、評估對象和行業專家等多方面的意見，確定的方案必須經市文化行政主管部門審核同意。第二步為發布評估通知，由市文化行政主管部門發布；發布通知的同時公布相關的評估方案和標準。為保障公眾的知情權，評估方案和標準在市文化行政主管部門網站公開。第三步為提供評估信息。評估對象在規定時間內，如實向文化行政主管部門提供自我評估報告和涉及評估的相關資料。市級公共圖書館直接報送市文化行政管理部門，區圖書館將區和鎮、街圖書館(分館)的相關資料報送區文化行政主管部門，由區文化行政主管部門統一報送至市文化行政主管部門。第四步為資料審核。第三方評估機構組織評估專家組，按評估標準對評估對象提交的自我評估報告和涉及評估的相關資料進行審核。未通過資料審核的評估對象，第三方評估機構不再對其進行實地考核，評估結果直接視為不達標。對于通過資料審核的評估對象，則進行第五步：實地考核。最后一步為綜合評估對象的自我評估報告和第三方機構的實地考核結果，選定的第三方評估機構在約定時間內向市文化行政主管部門提交評估報告，完成此次第三方評估工作。

3.6 評估周期、評估結果及使用

在《辦法》中，評估周期設為兩年。這既符合《廣州條例》對定期評估的要求，也有利于《廣州條例》和《廣州市“圖書館之城”建設規劃(2015-2020)》的貫徹落實，具有較強的實際操作性。

為揭示廣州公共圖書館的發展狀況，方便公眾理解和利用評估結果，課題組根據評估得分制定評估結果等級劃分標準，分為示范、達標和不達標三個級別。總分在850 分以上(含850 分)為示范，總分在600 分到850 分之間為達標，總分在600 分以下為不達標。針對街鎮等基礎建設較為薄弱的圖書館，設定了幾個必備指標，任一必備指標不符合最低要求，評估結果直接視為不達標，目的是促進政府加大對街鎮館的投入力度。

評估的重要功能之一是為評估對象提供行動導向與行為激勵，這很大程度上是通過評估結果的應用來實現。作為年度考核的參考，是第三方評估結果應用的另外一個重要方面。此外，評估結果還將上報市政府和市人大常委會，讓市政府和市人大常委會知曉《廣州條例》落實情況。對于有關結果的使用，《辦法》還規定，由市文化行政主管部門為示范圖書館和達標圖書館授牌。

3.7 評估的保障和監督

首先是經費保障。評估要順利進行，經費保障是基礎。市文化行政主管部門負責全市圖書館事業管理工作，應設立專項經費來保障第三方評估工作的順利進行。其次是組織保障。為保證第三方評估所獲數據的真實性，評估對象應主動配合，不得干擾阻撓第三方評估工作的開展。此外，如果評估對象存在敷衍應付、利用職權影響評估結果等行為，作為委托方的市文化行政主管部門應依法依規處理。

關于第三方評估的監督，首要途徑為大眾監督。評估前的評估通知、方案及相關評估標準，以及評估后的結果都要在市文化行政主管部門網站公開，一方面能夠督促公共圖書館提升服務；另一方面能夠加深公眾對評估結果的理解，提高公眾參與公共圖書館事業建設的積極性。作為第三方評估的委托方，市文化行政主管部門應當承擔起第三方評估監督的任務，保證第三方評估工作透明、可靠，確保評估結果的社會認可度，并在評估對象對評估結果有異議時進行復核。

3.8 評估標準

如前文所述，目前我國公共圖書館評估標準已較為豐富。廣州市公共圖書館第三方評估不能簡單重復文化部的公共館評估定級工作，必須考慮到自身的目的，形成自己的特色。

文化部制定的《省級、市級、縣級公共圖書館評估標準和定級必備條件》面向的對象是全國的公共圖書館，考慮到地區之間公共圖書館事業發展的不均衡，設計的指標非常全面和細致。廣州市公共圖書館第三方評估面向廣州市各級公共圖書館，在相關指標體系設計上不需要像《省級、市級、縣級公共圖書館評估標準和定級必備條件》那么全面，這樣能使該標準適用于常態化的評估。廣州市公共圖書館第三方評估對象包括市級館、區級館和街、鎮館(分館)三級，每級圖書館的實際情況不同，不能使用同一標準進行評估，需要根據各級圖書館的特點分別制定不同的評估標準。因此，課題組設計了面向市級館的《廣州圖書館第三方評估指標體系》(見表2)和《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》(見表3)，面向區級館的《廣州市區級圖書館第三方評估指標體系》(見表4)和面向街鎮館(分館)的《廣州市街鎮圖書館第三方評估指標體系》(見表5)三級四套評估指標體系。

評估指標體系中的一級指標均為“公共圖書館的設立”“公共圖書館的管理”“公共圖書館的服務”，在分值設計上與《省級、市級、縣級公共圖書館評估標準和定級必備條件》一致，總分為1000 分。但與其不一樣的是，廣州市公共圖書館第三方評估指標體系通過調整指標分值權重而不是設定加分項來實現引導作用。

不同級別公共圖書館的評估重點各有側重。市級館重點在圖書館的服務，區級館重點在圖書館的設立，街鎮館則是圖書館的設立和圖書館的服務兩部分并重，希望能發揮評估指標體系的導向和分類指導作用，有針對性地促進各級圖書館的可持續發展。

表2 廣州圖書館第三方評估指標體系簡表

廣州圖書館和廣州少兒圖書館兩個市級圖書館的評估重點在其(服務)績效。因此，對一級指標權重的設置，《廣州圖書館第三方評估指標體系》和《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》中“圖書館的設立”為250 分，“圖書館的管理”為250 分，“圖書館的服務”為500 分。如表2所示，《廣州圖書館第三方評估指標體系》中“圖書館的設立”下設置8 個二級指標。其中，根據《廣州條例》的相關條文，二級指標“文獻資源保障”和“經費保障”的分值最高，均為50 分。“圖書館的管理”設置8 個二級指標。根據《廣州條例》第12 條的規定“市人民政府設立的廣州圖書館為全市公共圖書館的中心館”，因此將中心館職責的履行情況作為評估的重點，分值為160 分。“圖書館的服務”設置了10 個二級指標，基本服務是圖書館服務保障的重點，因此二級指標中“基本服務”分值最高，為155分。

如表3所示，《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》中“圖書館的設立”設置7 個二級指標。其中，分值最高的二級指標是“文獻資源保障”“經費保障”和“館舍建設”，均為50 分。“圖書館的管理”設置8 個二級指標。《廣州條例》第14 條規定，“市、區人民政府設立的少年兒童圖書館為中心館、區域總館的專業性分館”，因此廣州少年兒童圖書館要承擔專業性分館的職能，在評估中重點考察其專業性分館職責的履行情況，此指標的分值為85 分。“圖書館的服務”共500 分，設置10 個二級指標，分值最高的是“基本服務”，為140 分。

一直以來，廣州市區級館發展非常不平衡，一些區級館的基礎條件亟需改善。因此，《廣州市區級圖書館第三方評估指標體系》將圖書館自身的建設和保障放在第一位，“圖書館的設立”為400分，“圖書館的管理”為300 分，“圖書館的服務”為300 分。由表4可知，“圖書館的設立”設置了9 個二級指標，分值最高的是“文獻資源保障”和“館舍建設”，均為80 分。“圖書館的管理”設置3 個二級指標；根據《廣州條例》第12 條“區公共圖書館為區域總館”的規定，評估時重點考察區域總館職責的落實情況，此項指標分值為230分。“圖書館的服務”設置了7 個二級指標，分值最高的是“基本服務”，為100 分。

表3 廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系簡表

表4 廣州市區級圖書館第三方評估指標體系簡表

《廣州圖書館第三方評估指標體系》《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》《廣州市區級圖書館第三方評估指標體系》在相同指標上的取值均高于《省級、市級、縣級公共圖書館評估標準和定級必備條件》中東部地區的標準。

街鎮館(分館)是廣州市公共圖書館服務體系中最薄弱的環節，因此《廣州市街鎮圖書館第三方評估指標體系》將“圖書館的設立”列為重點，為400 分。同時，街鎮圖書館的重心應當是服務，所以“圖書館的服務”也是400 分。在公共圖書館服務體系中，街鎮圖書館是區圖書館的分館，很多管理職能由區圖書館承擔，所以“圖書館的管理”分值為200 分。由表5可知，“圖書館的設立”有9 個二級指標，分值最高的是“建筑面積”“閱覽室面積”和“藏書總量”，均為60分，這也是目前街鎮圖書館的痛點。如果此三項指標達不到一定的規模，就很難產生較好的服務效益。因此，雖然調研中有街鎮圖書館對這些指標值提出異議，但最后在指標體系中還是將建筑面積設為必備指標之一，這個指標達不到最低要求，評估的整體結果就為不達標。“圖書館的管理”設置7 個二級指標，分值最高的是“工作人員配備”，50 分，這也是當前街鎮圖書館較為窘迫之處。無論是圖書館的設立，還是管理和服務，都離不開工作人員，因此也把這個指標設置為必備指標之一。“圖書館的服務”設置12 個二級指標，分值最高的是“年人均到館次數”和“年人均外借冊次”，均為50 分，主要目的是讓公共圖書館服務下沉，使公眾在離家不遠的地方就能享受到流通閱覽等基礎圖書館服務，不用到訪市圖書館和區圖書館。

表5 廣州市街鎮圖書館第三方評估指標體系簡表

4 《第三方評估管理辦法》設計的特點

4.1 嚴格遵循立法程序

首先，通過系統梳理國內外圖書館特別是公共圖書館評估的理論和實踐，以及對部分國內第三方評估提供方進行訪談，了解國內第三方評估的現狀。然后，主要根據《廣州條例》《廣州市“圖書館之城”建設規劃(2015-2020)》設計廣州市公共圖書館第三方評估的對象和主要內容，規定第三方的資質、遴選方法和評估過程，并對評估周期、評估結果的使用和評估的監督等作出具體規定，建立起三級公共圖書館評估指標體系。在初稿完成后，選擇具有代表性的評估對象進行調研，深入了解他們對第三方評估制度及指標體系的具體意見和建議，之后對初稿進行修改。廣州市文廣新局組織召開專家(含圖書館學專家、法律專家、人大代表及政協委員)、公共館負責人代表的征求意見座談會，會后課題組根據修改意見進一步完善評估辦法的內容。此外，廣州市文廣新局還兩次書面征求政府部門意見。對收集到的意見，廣州市文廣新局組織召開專門工作會議逐條討論，會上課題組闡述是否予以采納的理由和具體修改意見。經過十幾次易其稿，最終形成《辦法》。在《辦法》出臺之后，又通過廣州市公共圖書館總分館服務體系建設試點驗收工作，對區級館第三方評估指標體系、街鎮館第三方評估指標體系進行檢驗。

4.2 構建完整的體系

國外公共圖書館第三方評估對象大多只是單個館或者圖書館的某個特定方面，而《辦法》的評估對象涉及市、區和街鎮三級圖書館，評估內容涉及圖書館的資源、管理和服務各個方面。

目前其他地區區域內的公共圖書館評估，評估對象多為街鎮館、社區館等，但《辦法》涵蓋市、區和街鎮三級圖書館。其他地區的公共圖書館評估大多還是傳統意義上的內部評估，而廣州公共圖書館第三方評估引入了第三方，由市文化行政主管部門委托第三方進行評估。

4.3 具備鮮明的廣州特色

第一，評估內容全部來自《廣州條例》。原文化部評估標準中，3 個一級指標分別為服務效能、業務建設和保障條件，廣州市公共圖書館第三方評估指標體系沒有套用該標準，而是根據《廣州條例》設置“圖書館的設立”“圖書館的管理”和“圖書館的服務”3 個一級指標，二級指標和三級指標也盡量與《廣州條例》一一對應。第二，指標體系權重的設計充分考慮廣州的實際情況，市級公共圖書館的評估重點在圖書館的服務，區級圖書館重點在設立，街鎮圖書館則為圖書館的設立和服務并重，以充分發揮評估指標體系的導向作用。第三，指標值的要求均高于文化部公共圖書館評估標準。無論是《廣州圖書館第三方評估指標體系》《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》，還是《廣州市區級圖書館第三方評估指標體系》，相同指標的取值都高于《省級、市級、縣級公共圖書館評估標準和定級必備條件》里東部地區的標準。

4.4 注重公眾參與

首先，《辦法》第四條有關第三方評估應遵循的原則規定，要將公眾參與作為重要原則。評估的根本目的是促進圖書館服務的提升，為公眾提供更好的服務，因此在第三方評估中公眾不能缺席。其次，第三方評估流程中，第一步“制定評估方案”就設置了意見征求環節，其中包括征求公眾的意見。除此之外，在評估標準中，用戶評價也是一項非常重要的指標。用戶評價分值的比重在《廣州圖書館第三方評價指標體系》中為11.5%，在《廣州少年兒童圖書館第三方評估指標體系》中為9.5%，在《廣州市區級公共圖書館第三方評估指標體系》中為7%。

5 結語

當前第三方評估在我國還處于起步和探索階段[26]，公共圖書館第三方評估更是如此。廣州市公共圖書館第三方評估辦法的制定，是對建立和完善第三方評估制度，推動第三方評估制度化、規范化、程序化，建立科學、有效評估體系的有益探索。希望本研究能為國內公共圖書館第三方評估工作提供“廣州模式”作為借鑒。