供給側改革下互適模型在農地流轉中的應用

潘潤秋 施炳晨 李禾

摘要：農地經營制度改革是農業供給側結構性改革的一個重要方面，需通過政策鼓勵引導并進一步推動。農用地流轉中一系列政策目標的實現和問題的解決依賴于成功的政策執行，而互適模型在政策執行中有較強的應用。在互適模型下對農地流轉政策執行中各利益主體目標、信息交流、環境影響三個方面進行分析，并以湖北省荊門市為例，通過說明地方政府在農地流轉政策執行中的重要作用，提出地方政府農地流轉政策執行的建議，從而推動我國農地流轉政策執行的進一步完善，助力土地市場的健康發展。

關鍵詞：供給側結構性改革;互適模型;農地流轉;劑門市

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）02-0034-40 收稿日期：2018-12-10

1引言

供給側改革是我國推進經濟結構性改革的重要舉措，是黨中央國務院的重大戰略部署。土地作為一切經濟活動的承載體，既是一種資源又是一種資產，是供給側中最基本的要素。黨的十八屆五中全會明確提出要優化土地等要素配置，創造新供給、推動新產業發展。2016年中央“一號文件”首次提出農業供給側結構性改革，2017年提出深入推進農業供給側結構性改革，其中重要著力點就是土地經營制度改革。長期以來，我國經濟增長過度依靠物質資本的積累，土地供給過度增長，造成了經濟發展的不平衡，土地供給側結構性改革勢在必行。通過改革推進土地利用結構調整，減少土地資源的無效供給和低端供給，擴大有效供給和中高端供給，同時發揮市場配置資源的決定性作用，推進供需雙方自由選擇和公平公正對接。

我國是農業大國，在供給側改革下，如何更好地提高農用地的有效供給和中高端供給，更好地優化農用地結構和利用方式，提高農業生產力，是我們亟待解決的問題。1978年，安徽省風陽縣小崗村以實施“大包干”而拉開了中國農村經濟體制改革的序幕，“大包干”以及在此基礎上所確立的家庭聯產承包責任制成為改革開放以來我國農村土地經營的基本方式。農民按人均分配土地，獨立承包，自負盈虧，這一新型的土地制度打破了“公權”和“私權”的界線，本質上講是土地所有權和土地使用權兩權分離，實現了農村土地所有權和農民對土地的經營權相分離的土地關系，極大地提高了農民的積極性，提高了糧食產量，促進了生產力的發展。

但是，近年來隨著社會經濟的發展和城市化的快速推進，這一兩權分離下的土地關系弊端顯現。一方面，“均田承包”以人口結構為基礎平均劃分土地，甚至不相連的好地和壞地也按照人口平均分開，使得每家每戶分得的土地分散，造成了土地的零碎化經營，無法發揮農業生產的規模化效益，農業生產的低效率和高成本，難以適應現代農業發展的要求。另一方面，隨著社會發展和家庭的變革，在城鎮化作用下，農民不斷向城鎮轉移，農村青壯年勞動力缺乏，農民種地積極性越來越低，出現了棄耕撂荒現象，造成了農用地的閑置和荒蕪。同時在民間，部分農民將閑置農用地以或轉或租的形式交付給種地大戶或者其他農民耕作，并逐步產生了龍頭企業、家庭農場、農民專業合作社等形式，兩權分離自發地向三權分置轉變。三權分置即土地所有權、承包權和經營權三權分離。經營權流轉，是在兩權的基礎上，把使用權中的承包權和經營權剝離。基于上述民間自發的農用地流轉的現狀和問題，國家順應農民保留土地承包權，流轉土地經營權的意愿積極鼓勵引導農地流轉，發展適度規模化經營。

據來自農業部的資料顯示，截至2016年，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.71億畝，占家庭承包耕地總面積的35.1%如圖1所示。

現階段，在供給側結構性改革這一重大戰略部署下，土地尤其是農用地作為供給端的重要要素，作為農民生產生活的重要保障，必須合理有序地做好流轉工作，從而更好地助力新常態下我國經濟的發展，更好地維護農民的利益。

2農地流轉政策執行中調適功能分析

2.1互適模型

政策執行是實現政策目標，解決政策問題的重要途徑。土地供給側結構改革下農用地流轉中一系列政策目標的實現和問題的解決也都需要成功的農地流轉政策執行過程。對于政策科學，西方研究較早，上世紀70年代末80年代初，西方政策科學逐漸傳入我國，國內學者對政策科學研究逐步開展，其中公共政策執行模型理論引起我國許多學者關注，但很少與我國國情相結合進行分析研究，也很少與我國土地政策相結合進行研究。

在公共政策執行模型中，“互適模型”在公共政策執行中應用較為廣泛。互適模型（mutual adaptation model）是美國斯坦福大學教授M.麥克拉夫林在1976年發表的《互相調試的政策執行》中提出的。麥克拉夫林認為：“成功的政策方案有賴于成功的政策執行過程，而成功的政策執行過程則有賴于成功的相互調適過程。”具體細化為：第一，政策實施者與受影響者之間的需求和觀點并不一致，基于雙方在政策上的共同利益，從而彼此放棄或修正自己的立場而主動進行協調、妥協，以達成雙方都可以認同的政策實施方式。第二，政策實施者與受影響者之間的相互調適過程是一種雙向平等的交流互動過程，而不是傳統的自上而下的單向的命令控制過程。第三，政策實施者的目標和手段因環境因素、受影響者的需求而發生相應的變化。第四，目標群體的價值取向影響著政策實施者的利益和價值取向。互適模型具體內容如圖2所示。

2.2農地流轉政策執行的調適功能分析

2.2.1利益主體的目標分析

具體到農村農用地流轉問題，政策的執行涉及的利益主體主要包括中央政府、地方政府、村委會和農民等。

在供給側結構性改革大背景下，中央政府以堅持土地公有制性質不變，保障國家糧食安全，確保農民權益為根本出發點，充分發揮耕地適度規模化經營效益，獲得生態效益，制定了一系列農地流轉的宏觀政策并開展了試點工作。黨的十七屆三中全會提出按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。黨的十八屆三中全會提出，賦予我國農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。可以看到，中央充分順應農民保留土地承包權，流轉土地經營權的意愿，并逐步規范化推進，發展多種形式的適度經營。同時抓緊土地承包經營權確權登記工作，實現承包土地信息共享，助力農業供給側結構性改革背景下農地的流轉。農地流轉政策的目標如圖3所示。

地方政府作為中央農地流轉政策的執行者，公共利益是其決策的依據。但同時作為具體獨立成本收益函數的理性“經濟人”，需要權衡成本收益而采取更加符合地方政府利益的行為。地方政府往往將農地流轉作為一項政績工程來對待，在農業供給側結構性改革下將農地流轉工作看成完成硬性指標，且往往注重農地流轉給當地帶來的經濟效益和給政府帶來的財政稅收收益。這往往會與中央農地流轉政策制定的價值取向有所偏差，且忽視廣大農民的權益，造成政府失靈。

村委會作為基層村民自治組織，體現了我國政治制度的人民當家作主。但是部分基層村委的準行政化傾向強化使得其往往在農地流轉中扮演勢的角色。在農地流轉中，村委會往往注重社會收益和經濟利益，甚至部分村干部素質低下，追求自身利益的最大化而發生尋租行為。

村民作為農地流轉政策的影響者，保障自己的利益需求，滿足自己現階段的生存發展及后續生活生計的可持續是其目標追求。

可以看到，中央政府、地方政府、村委會和村民這四大主體在農地流轉政策執行中所追求的利益雖然都是適度規模化經營、農民收益提高及生態環境改善相統一，但是在具體目標和價值取向上有所偏差。這就需要在農地流轉政策執行過程中，正確認識政府、村委會和農民的目標價值差異，進行調適從而構建共同利益驅動機制。

2.2.2信息交流分析

我國農村制度改革大多是自下而上進行的，例如上世紀70年代的家庭聯產承包責任制就是先民間自發進行然后得到中央肯定，進而進行試點推廣到全國。總的來看，我國農地流轉經歷了三個階段：自發流轉階段、政策鼓勵與規范階段、試點調整與方向明確階段。可以看到，農地流轉改革的產生發展也有一個自下而上的過程。但是從現階段政策執行的實際出發，傳統的官本位政治文化與村民政治主體意識的缺失，導致在政策執行過程中行政手段往往以“上令下行”的行政命令為主，政府出臺政策，農民自發流轉，缺乏雙向信息交流。同時行政命令的模式使得政府與農民雙方也沒有處于平等地位，農民被動接受政策給自己帶來的效果，缺乏流轉積極性。

成功的政策執行有賴于相互調適，這個過程并非傳統的“上令下行”的單向信息流程，而是一個雙向的信息交流過程，這也和農地流轉行為產生于民間自發密切契合。政策執行者與政策接受者雙方在相互調適過程中處于平等地位。因此政府在農地流轉政策執行過程中應該設立方便農民反映表達意見的專門的簡便渠道，建立村民參與機制、反饋機制等，切實保障政策執行過程中信息的雙向流動。

2.2.3環境因素分析

環境因素是政策執行者必須要考慮的問題之一。我國幅員遼闊，自然地理環境多樣，政治、經濟、文化也呈現南北差異和東西差異。不同的環境下政策執行面臨的狀況也不盡相同，各利益主體的價值取向也有所差異，在農地流轉政策執行過程中，政策執行者必須根據當地的經濟文化條件來調整政策執行的方式。

同時政策執行者也可以影響政治環境，通過努力營造良好的制度環境，從而達到政策執行效果。農地流轉過程中，農地確權政策的有效實施是農地流轉的基礎，同時加大政策宣傳力度，加大監督監管力度，引入中介機制并充分發揮市場的作用，都可以為農地流轉營造良好的制度環境。

農地流轉政策執行的調適功能分析如圖4所示。

3互動模型下完善地方政府農地流轉政策執行建議

在農業供給側改革大背景下，湖北省荊門市，作為有中國農谷之稱的農業大市在農地流轉方面采取了諸多措施，本文通過對湖北省荊門市農地流轉政策進行分析，說明地方政府在農地流轉政策執行中的重要作用。

3.1荊門市農地流轉政策執行分析

荊門市地處湖北中部和“兩圈一帶”結合部，是全國糧食主產區和湖北農業生產的典型代表區。根據荊門市第三次農業普查數據顯示，荊門市轄5個縣（市、區）、1個縣級管理區和1個省級高新區，52個鄉鎮，其中鄉2個，鎮50個;1526個村，其中1372個村委會，154個涉農居委會;5612個自然村。農用地面積1025686.76公頃，占土地總面積的82.69%。在43.35萬戶農業經營戶中，有1.15萬戶規模農業經營戶。全市共有77.55萬農業生產經營人員。

2015年荊門市出臺推進“大眾創業、萬眾創新”意見，鼓勵土地適度規模流轉。近幾年，荊門市先后出臺了《荊門市農業現代化規劃（2017-2020年）》《荊門市農業發展“十三五”規劃》《荊門市推進農業供給側結構性改革2018年工作要點》等文件，在農業供給側結構性改革大背景下，積極鼓勵引導促進農地流轉，并采取相應配套措施，效果顯著。《荊門市農村產權流轉交易監督管理辦法（試行）》從組織機構、職責，交易品種、方式和程序，交易行為規范等七個方面對農村產權流轉交易進行規范。強調市、縣、鄉三級統一的農村產權流轉交易體系，實現所有農村集體產權全部進入交易平臺流轉交易。這其中就包括農用地的流轉。近年來，荊門市以農業供給側結構性改革為主線，圍繞推進農村產權制度改革，積極改革大膽實踐。在探索農用地產權制度改革創新的道路方面，出現了三個全國典型。

3.1.1以“確權+連片”為核心特色的“沙洋模式”

沙洋縣位于荊門的中心地帶，農業區位優勢明顯。在農村集體土地所有權、農戶承包權不變的前提下，協商交換經營權，首創提出“連片耕種”形成“沙洋模式”，并連續兩年寫入中共中央“一號文件”。“連片耕種”的核心是“三穩定一調整兩集中”，即保持家庭承包方式、面積、期限穩定;實行農戶經營地塊調整;實行經營權或承包權連片且不插花向單個農戶集中，向新型經營主體集中。“沙洋模型”在現有法律的框架下解決了農地細碎化耕作問題，提高了生產效率，在全國的農地流轉中具有很強的推廣意義。荊門市全域推廣“沙洋模式”，全市耕地連片率達到70%以上。

3.1.2農村集體資產股份權能改革的京山試點

京山縣是國家首批生態農業示范縣，湖北省唯一的試點縣（市、區），積極探索推進農村集體資產股份權能改革。京山縣建立了“四本臺賬”其中一本就是承包土地，賦予股權占有、收益分配、有償退出、股權繼承“四項權利”，探索出經營性資產股份合作、集體資源股份合作、土地股份合作、集體股份量化“四種模式”。從而促進了農業發展，壯大了村集體經濟，增加了農民財產性收入。2016年全縣集體經營性收入達9787萬元，比試點前增長28.6%。

3.1.3開展農村土地承包經營權抵押貸款的“鐘祥模式”

2015年末鐘祥獲批成為全國農地抵押貸款試點地區以來，建立完善縣域金融服務、農村產權交易、農村信用信息三級服務平臺，設立風險補償基金，建立保險、貸款擔保、聯合評級授信等機制，從而解決了農戶、農業企業融資缺乏抵押物的難題。截止到2016年末，鐘祥市累計發放農村土地承包經營權、林權等抵押貸款6億元。“鐘祥模式”的開展，極大地激活了農村要素市場，激活了巨大的閑置資產，創新了農村金融服務機制，完善了土地的金融制度。

荊門市在農地流轉方面的探索性、創新性改革，使得在農地流轉過程中實現“降成本、去庫存、補短板”，通過落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權實現增加農用地市場供給、降低相關用地成本;另一方面減少閑置浪費的農用地，激活了巨大的閑置資產，從而去除農地市場的庫存。“補短板”方面，一方面提高了農業規模化經營程度，提高了糧食生產率，補充糧食安全的短板，同時增加了農民財產性收入，補充了農民財產權缺乏的“短板”。荊門市通過供給端發力進一步釋放土地要素紅利，提高土地節約集約利用水平，提高土地資源配置效率。

可以看到，農地流轉過程中，地方政府作為政策的直接執行者一方面要將中央政府制定的政策真正落實到地方，并最大程度實現政策目標，另一方面直接面對政策影響者，涉及廣大農民的利益，所以地方政府在農地流轉政策執行過程中發揮的作用至關重要。但是，在地方政府農地流轉政策執行過程中，也出現了過分強調完成指標，過分采用行政手段，弱化市場作用等一系列問題，出現流轉機制尤其是風險防范機制不健全，農戶參與度有差異，流轉行為不規范等現象，需要在互適模型下進一步完善農地流轉政策的執行，從而在供給側釋放出更大的結構性改革紅利。

3.2地方政府農地流轉政策執行路徑

3.2.1構建共同的利益驅動機制

在供給側結構性改革下，農地流轉政策的影響者之間應該相互調適，明確共同的價值取向，構建共同的利益驅動機制。作為中央政府政策思想的貫徹執行者，又直接面對接觸農戶的利益，在共同的利益驅動機制構建中，地方政府應該發揮主導作用。這就需要地方政府在政策執行中充分學習好中央政府的政策思想，充分考慮到農戶的實際情況和需求想法，根據這些來適當調整政策目標和政策執行方式，減少政策執行的阻力。同時要根據實際情況調整改變地方政府政績評價體系，避免過分強調數字、過分強調完成指標任務。現階段在農地流轉政策執行的利益驅動機制中要處理好市場和行政的關系，擴大農地流轉市場化程度，避免政府失靈;要在經濟效益、社會效益的同時重視生態效益，堅決杜絕流轉“非農化”“非糧化”現象的出現;要將實施鄉村振興戰略、美麗鄉村建設與農地流轉利益驅動機制有機結合，實現鄉村的更好發展。

3.2.2建立村民參與機制、反饋機制

農地流轉過程中要遵循農戶自愿的原則，避免過度行政化的干擾。成功的政策執行過程并非傳統的“上令下行”的單向信息流程，而是一個雙向的信息交流過程。土地流轉聽證制度是一項有效的農戶參與流轉并反映自身需求的制度途徑，要充分實施完善這一制度，再具體實施過程中要注重宣傳普及，注重實際效果避免形式化。現有的信訪制度是一項有效的村民反饋制度，地方可以將信訪問題分類，專門設置農地流轉問題的信訪類別，及時反映農民需求，了解農民需要。同時監督規范村民會議、村民代表大會的形式、流程，規化合作社內部管理，讓村民能發聲，能做主。現階段還應該充分利用網絡等新媒體途徑，通過網絡信息基礎設施建設、推行電子政府、領導信箱等方式完善互聯網絡參與渠道，使得參與機制與反饋機制更加多元化、高效化。

3.2.3重視環境因素在政策執行中的作用

環境因素是政策執行過程中必須要考慮的重要問題。在農地流轉政策執行過程中地方政府必須因地制宜，綜合考慮當地的政治、經濟、文化、生態等多個方面的環境因素，重視當地風土人情，從而進行適當的調整。

另一方面，至關重要的是，地方政府要積極營造良好的制度環境，從而達到良好的政策執行效果。首先要加強示范性引導和宣傳，進一步推廣試點縣市好的做法，引導農戶發展適度經營，將宣傳方式制度化、定期化，采用多種媒介宣傳好、解釋好農地流轉的政策法規。其次地方政府要更好地發揮好中介的作用，積極搭建農地流轉市場的平臺，如建立土地流轉信息中心、建立地價評估機制、建立土地流轉糾紛調解仲裁制度等，規范好農地流轉的流程，確立農地流轉的相關標準規程，并保證平臺的透明化、高效化、科學化。同時，地方政府要發揮好監督職能，要加強監管村委會在農地流轉中的行為，避免出現尋租腐敗行為，保障農地流轉中依法、自愿、有償的原則，杜絕農民的利益受到損失。要建立流轉土地用途監管機制，避免出現流轉“非農化”“非糧化”現象，出現生態環境問題。最后，地方政府要采取措施保障農地流轉后農戶的生活。荊門市在2017年印發《市人民政府關于推進農業轉移人口市民化的實施意見》，在意見中切實保障農業轉移人口住房、醫療、教育、養老、創業等權利。農地流轉后，對于轉出經營權的農戶而言，生活發生了巨大轉變，這需要地方政府制定保障措施，保障他們今后的生活，提升幸福感和獲得感。同時也可以打消未流轉農戶的顧慮，進一步促進農地流轉的推進。