構建新型城鎮化中高新區治理績效評估體系

詹必勝 余碩 王巧

摘要：國家高新區的設立作為中央區位導向性政策之一，在驅動城鎮化進程中扮演著至關重要的角色，如何評估當前高新區政府管理績效成為優化高新區管理路徑，推進城鎮化建設的前提?；诖?，以新型城鎮化建設中國家高新區對城鎮化的驅動作用為出發點，在總結現有高新區評估體系不足的基礎上，構建了囊括法制政府建設、公民與組織參與、信息公開與透明度、政府責任與回應、政府行政效益、社會和諧與公正，以及可持續發展等七個維度在內的高新區政府治理評價指標體系，并通過模糊評價法，以武漢東湖高新區為例進行實證檢驗，結果表明，武漢東湖高新區政府治理績效處于中等水平，據此給出了相應的建議。

關鍵詞：城鎮化;高新區治理;績效評估;指標體系;武漢市

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）02-0050-59 收稿日期：2019-01-03

1引言

自黨的十八屆三中全會提出新型城鎮化的概念到《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》出臺短短幾年時間里，我國新型城鎮化建設已上升為國家戰略并在實踐中穩步推進，日益成為我國經濟發展中推動經濟結構轉型、激發創新活力、撬動市場內需的重要載體。如何推動新型城鎮化建設隨之成為實務界和理論界關注的重點?，F有學者在對新型城鎮化現狀進行掃描的基礎上，多關注新型城鎮化進程中的問題，并據此提出優化路徑，而對新型城鎮化建設中國家高新區設立的作用鮮有關注。

實踐中，我國自1988年第一個國家級高新區——北京中關村建立以來，截止到目前為止，已有157個國家高新區（156個國家高新區和蘇州工業園）先后建立，呈現“全國布點”的分布特征，歷經30余年的建設，高新區已成為中國政策試驗田中較為成功的改革實踐，在驅動地區產業結構升級與助推城鎮化進程中至關重要。然而，我國高新區在發展過程中也面臨著創新體制機制不完善，配套法律法規不健全，高新區內各主體互動性不足、知識與人才匱乏，競爭優勢不強，以及高新區參與國際競爭意識不足，缺少融入經濟全球化的發展模式等弊端，如何加強高新區的管理，進一步發揮高新區在新型城鎮化建設中的推動作用，成為當前管理者面臨的難題。而如何評估當前高新區政府管理績效成為優化高新區管理路徑的前提。基于此，本文以新型城鎮化建設中國家高新區對城鎮化的驅動作用出發點，通過構建高新區治理績效評估體系，探討在高新區發展過程中的其治理績效如何，并以武漢東湖高新技術開發區為案例進行實證分析，以期從優化高新區治理水平視角出發，為推動我國新型城鎮化建設提供新思路。

2國家高新區設立對新型城鎮化建設的驅動作用

國家高新區的設立作為中央區位導向性政策之一，在驅動城鎮化進程中扮演著至關重要的角色，具體來說其對新型城鎮化建設的驅動作用主要體現在兩個方面：一方面通過政策優惠效應，誘導相關產業集聚，帶動區域周邊經濟發展，實現高新區周邊郊區的“城鎮化”;另一方面通過人力資本拉動效應，吸引了囊括大批進城務工人員、相關科技人才在內的勞動力，一定程度上實現了“人的城鎮化”。

2.1優惠政策推動效應

作為中央政府推動地區經濟轉型與社會可持續發展的重要手段，高新區承載著發展自身與輻射周圍的雙重責任，其所享有的特殊政策優惠是其實現地區經濟“增長極”目標的重要保障。自我國第一個高新區設立以來，中央政府通過一系列激勵和保障高新區發展的政策，以法規的形式確保各區域高新區發展進程中享有的一系列政策優惠，這些政策優惠涉及財政補貼、稅收減免，土地優惠與人才激勵等方面的內容。

實踐中，這一系列的政策優惠主要在以下兩個方面推動城鎮化的發展，一是通過政策優惠措施，給予高新區高新技術產業以及入駐高新區的企業一定的稅收優惠，不僅有利于產業集聚，發揮集聚帶來的規模效應，還能通過吸引有資質的企業入駐高新區，增加當地勞動力市場需求。二是通過政策優惠措施，在促進高新區自身發展的同時，還能發揮高新的輻射帶動作用，帶動周邊相關產業的發展，解決周邊地區，尤其是郊區的勞動力冗余問題，進而帶動周邊地區經濟的發展，實現城鎮化的進程。

2.2人力資本集聚效應

在新型城鎮化建設過程中，“以人為中心”是其區別于傳統城鎮化的顯著特點。對于高新區發展來說，人力資本是其經濟增長、技術創新的核心要素，各地政府在推動高新區建設過程中，注重對人力資本的培育，出臺專門的人才激勵政策，廣納賢才，吸引優秀人才，尤其是科技人才集聚。如果一個地區高素質的人力資本存量大，就能有效解決當地人才供需矛盾，提高創新的效率，并促進知識外溢效應。此外，人力資本的集聚，能夠帶動相關行業的發展，激發市場活力。

具體來說，高新區通過推動人力資本的集聚能夠帶動城鎮化發展主要體現在兩個方面：一是，堅持以人力資本為核心，在推動高新區的建設過程中強化以“人”為本，與新型城鎮化推崇的“以人為核心”的理念不謀而合，能推動城市人力資本集聚。二是，伴隨高新區建立與發展過程中對人才的引進，會刺激城市相關行業的發展，尤其是相關服務業的發展，進而解決了大批進城農民工的就業問題，此外，隨著需求的增加，還倒逼政府完善相關配套設施，提高所在區域服務水平，共同推動新型城鎮化建設。

3新型城鎮化進程中高新區治理績效評估指標體系構建

3.1現有高新區治理績效指標體系述評

在有關高新區研究的文獻中，國內外學者對高新區的績效評估進行了相應的探討。國外較為成熟的高新區績效評估案例當屬美國硅谷園區的指標體系構建，1999年，美國非營利性組織“硅谷網絡聯合投資”對硅谷園區進行績效評價研究，構建了包含“創新經濟、人力資源、生活場所、多樣化社區、地區治理”等五個要素下的硅谷評價指標管理體系，并根據該指標體系逐年發布硅谷指數，現今硅谷指數已經作為影響硅谷扶持企業成長、風投走向、和新興產業培育的核心指向標。國內較為權威的績效的評價指標體系當屬科技部火炬中心牽頭搭建的評估模型，自國家高新區設置以來，科技部火炬中心于1993年、1999年和2004年分別對績效評估指標體系進行搭建并優化，為引導和監測國家高新區的發展效果，政府部門依據相關評價指標對高新區逐年開展評價工作。

雖然國內外學者對高新區評價做了相關研究，取得的研究成果也為本文研究提供了一定的參考借鑒意義。但隨著我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段轉變，發展方式、經濟結構、增長動力都發生了轉變，已有的研究成果已經不能與當前的轉變要求相匹配。具體來說，當前評價指標體系主要存在著以下不足：一是主要側重于經濟績效的衡量，缺乏對高新區發展質量的考察。二是指標體系過度凸顯了引進的外資高新企業考核，缺乏對國內的高新技術企業必要的考核，忽視了本土企業的自主創新，對本土企業的重視程度不夠。三是高新區的考核對象仍以高新區自身發展為主，未凸顯政府在高新區發展過程中的作用，且對其績效的考察未考慮到高新區作為地區經濟“增長極”的輻射帶動作用。

基于此，考慮到現有指標體系多基于高新區發展狀況的績效評價，而鮮有關注政府對高新區治理績效的評估，本文可以以政府對高新區的治理為評估對象，結合政府治理理論，為高新區政府建立一套與國家治理體系與治理能力現代化相匹配的績效評價指標體系，為改進高新區政府運行效能、增強政府治理能力、提高公共服務能力提供可資借鑒的參考標準。

3.2高新區政府治理績效評估模型構建

高新區政府治理績效評價指標的實質是具有高新區特點的政府治理績效評價。本文結合政府治理理論，從政府治理理念、政府治理模式、政府治理結構、政府治理工具和政府治理機制入手，在參考政府治理方面和國內外高新技術開發區相關的文獻綜述，尤其是近幾年政府治理績效指標和國內外高新區建設評價指標等指標體系上，將高新區政府治理績效概括為7個維度，包括法制政府建設、信息公開及透明度、政府責任與回應、社會和諧與公正、公民與組織參與、政府行政效益以及可持續發展等，如圖1所示。

3.3高新區政府治理績效評估指標解讀

本文在結合政府治理理論與現有高新區評價指標體系基礎上，在目標層構建了七個一級指標，為了使評價指標體系具體可操作，在核心解讀每個維度的具體涵義基礎上設置了二級指標，并在可操作基礎之上設置了對應的三級指標，以盡可能實現政府治理績效評估的量化處理，具體見表1。

3.3.1法制政府建設維度

為保障社會和諧穩定、經濟平穩快速發展，不斷提高政府公信力和執行力，政府全面實施依法行政。在高新區政府治理績效評價中，法治政府建設分為法治社會環境建設、法治制度環境建設以及法治人文環境建設三個方面。法治社會環境建設是指作為一個知識密集、技術密集的大中城市和沿海地區建立的發展高新技術的產業開發區法制配套建設和落實效果，具體用高新區治安案件發案率來衡量。法治制度環境建設是指高新區配套的規章、規范性文件的報備率、發布率，以反映體系建設，具體用高新區配套法制政策數量來衡量。法治人文環境建設是指在高新區內的公民受法律法規影響程度，具體用高新區社會救助比例來衡量。

3.3.2公民與組織參與維度

公民與組織參與是指有參與愿望的公民和社會組織通過一定的途徑試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。公民與社會組織的參與是治理理論的核心思想，是現代公共管理不可分割的有機組成部分。在公民與組織參與中，分為公民的政治參與和社會組織的政治參與兩方面，本文分別用涉及高新區重大行政決策聽證率來衡量公民政治參與情況，用高新區內每萬人擁有的社會組織數量來衡量社會組織的政治參與。

3.3.3信息公開及透明度維度

政府部門提高政府的公開信息力度，加大群眾監督，不僅能使執政透明化，讓群眾了解政府的工作情況，讓公民對政府公共事務的認知逐步提高，也尊重了公民知情權。在信息公開及透明度中，分為信息公開建設投入和公共部門公開化程度等方面，本文分別采用高新區政府電子政務投入、高新區內電腦普及率、公民依申請公開答復及時率來衡量。

3.3.4政府責任與回應性

政府責任是政府機關對公民必須履行的法定職責，包括依法主動盡職和及時對公民的請求做出負責的反應。政府對公民的訴求回饋和反應的迅捷和充分程度用回應性可以概括為政府以積極認真務實的態度傾聽民意，通過有效的回應，能更好的履行自己的職責，有效實現為人民服務的宗旨。本文分別用公共部門對申請公開政府信息的答復率和高新區腐敗涉案率來衡量政府責任與回應性。

3.3.5政府行政效益

行政效益是政府行政活動所獲得的行政收益。從廣義上理解，政府行政活動需以行政效益為出發點，追求有益于社會的行政產出最大，是社會對當前政府最為根本的要求，也是當前政府應對治理工作的基本原則。本文將政府行政效益，分為基礎設施投入、科技投入、人力資源投入、公共服務績效、經濟績效和創新績效六個方面，并分別用硬件設施建設費用占高新區財政支出的費用、政府對高新技術創新研究開發投入、年末專業人員總數、高新區公共服務收費占財政收入比例高新區實交稅額和高新區企業獲得專利授權數來衡量。

3.3.6社會和諧與公正

社會和諧與公正是社會的政治、經濟和文化權益在全體公民之間公平而合理的分配，是社會全面進步的重要尺度，體現高新區目前社會和諧公正的方面包括社會穩定和社會保障兩大塊。本文分別用高新區公共部門中男女比例和高新區內人均基本公共服務支出來衡量社會穩定與社會保障兩方面的內容。

3.3.7可持續發展

高新區的可持續發展是在可持續發展理論下具有可持續性的高新區，是一個國家的政府調控能力、社會發展能力、經濟能力、生態系統服務能力以及科技創新能力等各方面的綜合體現。從可持續發展意義上考察一個高新區的綜合實力，需要分析當前高新區所擁有的政治、經濟、社會方面的能力，還需要研究支撐其經濟社會發展的生態系統服務能力的變化趨勢。在可持續發展內容中，分為產業化與規模經濟、社會穩定和多樣化、國際化和參與全球競爭力等方面，并分別用高新技術產業營業總收入占高新區營業總收入的比例，藝術和文化預算，高新技術產品出口額占高新區出口總額的比例量衡量。

4基于武漢東湖高新區治理績效的實證分析

在構建上述高新區政府治理績效指標評價體系后，本文以武漢市東湖高新區為例，對武漢東湖高新區政府治理績效進行測評。

4.1樣本介紹

武漢東湖高新技區自1991年被批準為國家高新區以來，以光電子信息為主導的特色高新技術產業實現了快速發展，帶動了地方產業結構的調整，支撐了經濟社會發展。2017年東湖高新區實現營業總收入11369億元，年末從業人員548668人，對武漢市GDP增長貢獻巨大。東湖高新技術開發區在其發展過程中，充分發揮科教資源集聚的優勢，堅持走自主創新、發展特色高新技術產業之路，堅持體制機制創新，營造良好的發展環境，在實施中部崛起戰略和建設“兩型社會”中發揮了排頭兵作用。受益于武漢市的發展和國家建設武漢中心城市的目標，本文選取武漢東湖高新技術開發區政府作為對象展開績效評價研究測評。

4.2評估方法選擇

我國對高新區政府績效評價的研究起步較晚，在理論和方法的發展上都存在諸多不足，現有評價方法多以定性評價為主，缺乏定量分析，這主要是考慮到量化評估在政府績效評估中的不足，但總體來看，對績效評估進行綜合評價一般涉及到兩個步驟，一是以主觀或客觀賦權方法對各指標賦予權重;二是基于某種計算綜合計算方法以權重為基石，計算出綜合得分及排名情況。本文預在定性描述目標層和準則層指標基礎上，尋求各維度的量化指標，并以模糊層次分析法作為綜合評價方法，解決數據缺乏下的系統不確定的評價問題。具體步驟如下：

（1）確定評價對象的因素集U

5結語

國家高新區是我國新型城鎮化建設的重要載體，也是推進區域治理體系和治理能力現代化的重要平臺。實踐中，如何評估當前高新區政府管理績效成為優化高新區管理路徑的前提。本文以新型城鎮化建設中國家高新區對城鎮化的驅動作用出發點，在總結現有高新區評估體系不足的基礎上，構建了囊括法制政府建設、公民與組織參與、信息公開與透明度、政府責任與回應、政府行政效益、社會和諧與公正以及可持續發展等7個維度在內的高新區政府治理評價指標體系，并通過模糊評價法對高新區政府治理績效進行評估。從評估結果來看，武漢東湖高新區治理績效處于中等，評價結果多數指標為一般，說明未來武漢東湖高新區政府治理績效還有更多提升空間。

根據評價結果，本文據此提出相應的對策建議，具體來說，在高新區管理進程中：第一，要完善法治建設，推進體制機制再創新，一方面探索政府如何推動高新技術產業發展的方法和路徑，一方面對我國政府治理和體制機制創新提供現行和示范。第二，要加強政府責任，促進高新區政府職能轉變;隨著高新區高新技術產業體系和創新經濟形態的初步形成，創新的發展需要政府更進一步向服務型和創新型政府轉變。這種轉變，對促進我國政府體制機制改革也具有重要意義。第三，要打造創新平臺，優化人才發展環境;我國高新區經過快三十年的發展建設，通過不斷打造具有競爭力的創新環境，已經逐步成為高技術企業人才棲息地和聚焦各類人才的高地，吸引了一大批科技人員和優秀企業家前來創新創業，成長起一大批科技型企業家、科技專家、熟悉高新技術企業孵化、風險投資和高新區管理等方面的專家，未來高新區在推動城鎮化進程中，不僅需要一大批掌握先進技術的科技人才，也需要穩定的后援團為高新區內創新活動提供精準化服務。第四，要建設創新樞紐，發揮產業高地作用，高新區作為參與創新國際競爭與爭奪世界高技術產業制高點的窗口和前沿陣地，高新區承載著新的歷史責任。因此，在未來高新區管理中，應突出高新區的創新優勢;此外，在高新區管理過程中，要發揮高新區的經濟增長極以及內外輻射帶動作用，帶動周邊地區經濟發展，促進新型城鎮化進程。